随着我国城镇化发展进入中后期，超大、特大城市面临的各类灾害风险形势日益严峻。对此，推进安全韧性建设成为国土空间规划的重点任务。结合安全治理工作体系，从层级传导、专项衔接、管理模式和实施成效等4个方面探讨我国安全韧性工作面临的挑战，根据详细规划编管技术框架对应提出纵向传导、横向整合、全周期管控、差异化施策等4个维度的详细规划安全韧性规划策略，并探讨安全韧性纳入北京市街区层面控规的实践路径，以为其他城市的相关工作提供参考借鉴。

[关键词]安全韧性；总体国家安全观；灾害风险；详细规划；规划传导

[文章编号]1006-0022(2024)10-0009-07

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]诸嘉巍，邓艳，杨贺，等．安全韧性纳入国土空间详细规划的策略[J]．规划师，2024(10)：9-15．

2019年，中共中央、国务院印发了《中共中央　国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，开启了空间规划体系改革的新阶段。当前，我国城镇化率已超过66％，进入城镇化发展的中后期，社会、经济活动不断向城市集聚，城市面临的各类不确定性风险与日俱增。现阶段，国际环境错综复杂给我国城市发展带来了新的挑战。同时，我国自然灾害频发，极端天气事件、地质灾害等对我国的城市建设造成了巨大影响，公共安全风险亦在不断增加。对此，党的二十大就推进国家安全体系和能力现代化进行了重要部署，进一步丰富和发展了总体国家安全观，明确将总体国家安全观作为顶层设计理念，在国土空间规划体系中将总体国家安全观“一贯到底”是新发展阶段重要而又紧迫的任务之一。

随着《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》的颁布实施，各地国土空间规划的工作加速推进，至今已有八成以上的市县级总体规划获批，编制工作重点转向详细规划。在国土空间规划体系中，详细规划处于承上启下的“腰部”位置，是总体国家安全观贯彻传导和落地实施的重要载体；具有法定规划和政策工具双重属性，是落实各类刚性安全底线和适应经济发展新形势的空间决策平台。结合详细规划深化改革的契机，为更好地实现国土空间安全有序发展，有必要将安全韧性建设相关要点与详细规划衔接融合。因此，本文通过梳理国内外安全韧性建设的研究历程和问题挑战，从4个维度重点探讨城镇开发边界以内的详细规划安全韧性工作要点，并从实际工作角度出发，对安全韧性纳入北京市街区控规提出对策建议，以期能为其他城市的相关工作提供一定的参考借鉴。

1　安全韧性研究探索与问题、挑战

1.1　安全韧性研究历程与时代需求

“韧性”理念在2005年联合国通过《2005—2015年兵库行动框架：加强国家和社区的抗灾能力》后，引起了社会和政府的广泛关注，随后西方发达国家陆续开展了安全韧性规划实践，英国、美国等国家主要采用单独编制安全韧性规划的方式，在经济、文化、基础设施等多个维度指导建设工作；日本在经历2011年“3·11”大地震后，出台了《国土强韧化基本法》，并编制《国土强韧化规划》，初步形成了安全韧性的规划体系，该体系具有很强的执行效力。我国城市规划中的安全韧性工作起步较晚，在2010年以前，各地安全韧性建设以工程性防御项目建设为主，近年来逐步向编制综合韧性规划转变。

在统筹发展和安全的新时期，安全韧性是国土空间的重要支撑，是各级各类国土空间规划的前提和刚性底线。当前，城市面临的灾害风险具有复杂多样、跨区域、连锁扩散等特性，这就要求安全韧性的国土空间规划运行体系更注重各系统的综合协同，依据灾害发生规律做到快速响应。详细规划是国土空间规划运行体系和管理的核心环节，是贯彻传导总体国家安全观的重要抓手，在很大程度上决定了安全韧性建设的成效。因此，安全韧性不应局限于专项规划的范畴，还需加快融入详细规划底线约束、全流程管控、资源统筹等关键环节，进一步强化国土空间规划的基础性作用。

1.2　国土空间安全韧性建设的问题与挑战

安全韧性建设是一项综合性很强的规划工作，呈现出多系统、跨学科的特征。根据安全治理相关研究，从安全治理体系涉及的层级、要素、过程、主体等方面对现行安全韧性建设情况进行分析，发现国土空间安全韧性建设存在层级传导、专项衔接、管理模式和实施成效等4个方面的问题与挑战。

在层级传导方面，安全韧性建设从战略到实施的规划传导体系尚不成熟。现行的安全韧性规划内容主要体现在总体规划和专项规划中，与详细规划的衔接尚未完善，由于缺乏细化的分解传导路径，属地政府和有关部门难以有效执行相应实施任务，进而导致基础设施配置缺失或难以匹配实际需求。因此，应加快贯通纵向层级的安全韧性规划传导路径，在详细规划层面切实保障安全韧性实施任务落地见效。

在专项衔接方面，当前的城市灾害风险主要涉及自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件4个领域，相较于传统综合防灾范畴已有拓展，但现阶段国土空间规划应对普遍是将所涉及的专项要求在详细规划中进行机械叠加，系统整合工作不足，如蓄滞洪区和应急避难场所通常结合公园绿地选址，因缺乏整体研究而对同一处绿地设置了两种差异巨大的建设要求，影响了规划实施。因此，应坚持系统观念，结合灾害风险等级、触发关系等因素，在统一的空间数据基座和平台上，对各类专项规划进行梳理集成，避免空间落位重合或过于零散缺乏系统性，使各类专项规划能够更科学合理地与详细规划衔接。

在管理模式方面，还需完善安全韧性的时空统筹工作机制。城市灾害风险的应对具有极强的时间紧迫性，目前灾前预防、灾时应急和灾后重建3个阶段的行动相对独立，彼此间缺少互动关联，且以管理为主导的行动框架缺少空间抓手，这使得灾害风险管理缺乏整体高效的时空统筹与协调。因此，应结合详细规划，整合3个阶段的空间响应措施，形成全生命周期的管控治理。

在实施成效方面，在当前经济背景下安全韧性建设的成本与可持续性面临巨大压力。一是安全韧性建设是一项庞大且复杂的系统工程，特别是在基础设施和生命线工程已经形成老旧与新建相互穿插的运行网络的超大、特大城市中心城区，改造提升常面临“牵一发而动全身”的巨大成本困境；二是对于低频次、高损伤的灾害风险，建设充分应对的软、硬件设施并一直维护，既不经济也不可持续；三是引入社会资本参与安全韧性建设以及“平急两用”利用尚处于探索阶段，仍需要完善政策体系和工作机制，防范金融风险、安全生产风险。

2　安全韧性纳入国土空间详细规划的四维策略

安全韧性建设不仅仅是提升城市的综合防灾能力，更要求树立底线思维和极限思维，通过有限代价实现在复杂逆变环境中的恢复与适应，具有底线性、系统性、动态性、经济性等特征。安全韧性建设应在4个维度加快衔接融入详细规划运行体系：一是在纵向维度健全传导体系，确保底线思维和刚性管控落到实处；二是在横向维度加强专项整合，发挥“多规合一”平台作用，促进要素之间的统筹；三是在时间维度进行全周期管控，结合应急管理体系加强行动响应，强化时空协同联动；四是在实施维度差异化施策，通过极端灾害情景梳理，实现经济与安全平衡可持续。

2.1　纵向维度健全规划传导

在详细规划改革的新阶段，“单元规划+实施方案”成为规划编制的基本模式，北京、上海、广州、武汉等城市都探索了控规单元模式，并开展了分层次编制详细规划的实践，转变了传统控规“一编到底”的地块指标管控模式。单元规划注重对总体规划及相关专项的全面传导落实，统筹底线管控的各项要求及总量规模；实施方案注重发展需求，是指导实际规划建设的深化方案。按照规划层级、事权与行政管理权责相一致的原则，在规划编制、指标分配、项目实施等方面应与行政区、街乡及社区单元紧密衔接，使详细规划在应对灾害风险上更好地发挥空间统筹和资源优化配置作用。综合吕悦风等、黄颖等对相关专项规划与控规落实传导的研究，本文构建“区域—街区—地块”3个层级的安全韧性传导体系(图1)。

区域是详细规划安全韧性顶层设计的空间载体，应保障全域全覆盖，平均管控面积在300～400 km²，通过深化、量化总体规划或各专项规划的战略意图，明确安全韧性发展目标和响应重点，提出区域性灾害风险应对策略，构建城市安全格局和划定空间分区，建立区域协同的生命线及安全设施保障体系，锚定区域安全设施总量；街区是控规编制与管理的基本单元，平均管控面积为1～3 km²，是细化、分解区域层面各项任务要求及传导实施的关键环节，需结合规划人口、建设用地、建筑规模等核心指标，设置供水、能源等方面的保障水平标准，合理确定各类生命线廊道的位置及宽度，以及急救医院、消防、应急避难场所和警务设施的布局安排等；地块作为实际开发建设的实施单元，应依据街区层面的各项任务指引，明确地块的土地利用条件和各类设施的建设要求，包括确定实施项目的空间布局、土地利用控制指标及实施路径。

2.2　横向维度整合各类专项规划

为应对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等多类型灾害风险，综合考虑各灾种的发生逻辑和相互之间的触发联系，通过详细规划“多规合一”平台，整合地质防灾、防洪排涝、危化品、防疫、消防、公安、人防等专项规划，形成系统性更强、可集成落实的韧性建设引导，并将其融入详细规划的蓝绿空间、综合交通、市政基础设施等各系统的建设要求。

根据中共北京市委办公厅、北京市人民政府办公厅印发的《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》，并结合房玉东等提出的韧性城市建设要点，在统筹各专项规划的过程中，应明确城市空间韧性、设施工程韧性、城市管理及社会韧性3个方面的重点内容：城市空间韧性关注城市空间布局安全，应进一步完善防灾空间格局，保障疏散救援空间；设施工程韧性关注灾害防御性，应提升生命线工程的保障能力，推进海绵城市建设；城市管理及社会韧性关注管理体系优化，聚焦应急管理机制建设，应构建联动协调机制和社会共治模式。见图2。

2.3　时间维度强化全周期管控治理

城市灾害风险具有多因素影响性、过程性特征，详细规划的安全韧性管控需从描绘静态“蓝图”向动态响应转变，通过全生命周期的治理模式，整合平时或灾前预防、灾时应对与救援、灾后恢复与重建3个阶段的响应行动，将传统的综合防灾规划与当前的安全韧性建设相融合，加强详细规划中安全韧性管控在时间维度的统筹与协调。见图3。

在平时或灾前预防阶段，注重城市灾害风险评估和“平急两用”建设，通过数字化技术研判潜在灾害风险，识别灾害易发区域，推进“平急两用”战略性布局，统筹考虑功能复合需求，提出用地功能兼容、转换等引导措施，增强设施功能的快速适应调整能力。

在灾时应急与救援阶段，开展控规评估工作，为灾后重建提供技术支撑，启动战略预留空间，开展受灾区域住房选址研究以及公共服务设施、安全设施、基础设施布局优化，并按规定执行规划运行维护程序。

在灾后恢复与重建阶段，聚焦城市结构韧性重构，提升系统应对不确定性风险的能力，建立灾后重建项目库，明确基础设施、公共服务设施、生态环境等重建工程方案，以及住房安置方式与支持政策等相关工作安排。

2.4　实施维度推动差异化施策

安全韧性建设应聚焦于在安全设防标准之上的城市灾害风险，特别是低频次、高损伤灾种，通过极端灾害情景梳理、针对性施策实现以有限代价应对复杂风险挑战。根据不同资源条件以及韧性安全需求对不同单元进行差异化引导，以达到经济性与安全性的平衡。

在实现灾害风险应对的同时，应避免空间资源的过度浪费，根据灾害风险因素、承灾地区情况和安全设施分布差异，对街区单元进行分类，根据单元类型划分明确差异化的详细规划安全韧性建设重点与措施。结合街区控规现状摸底调查以及常态化的韧性城市评价、韧性压力测试，精细化识别需盘活再利用、需提高设防标准以及需新建的韧性资源，实现安全韧性建设的经济可持续性。

3　安全韧性纳入街区控规的北京市实践

由于地理格局和全球环境影响，北京市的自然灾害极端性加剧，超大城市的运行脆弱性、易损性日益凸显。作为全国政治中心、文化中心、国际交往中心和科技创新中心，北京市的重大活动举办频繁，安全保障任务极为艰巨。对此，立足超大城市灾害风险特征和首都城市安全空间保障要求，在北京市国土空间规划体系下，结合北京市街区控规系统管控要求，基于前述4个维度的安全韧性建设要点，本文从实际技术工作角度提出相应对策建议，为安全韧性建设提供切实可行的规划指引和空间支撑。

3.1　面向安全韧性的北京市国土空间规划体系

《中共北京市委　北京市人民政府关于建立国土空间规划体系并监督实施的实施意见》确立了北京市“三级三类”国土空间规划体系框架(图4)，安全韧性建设主要结合该国土空间规划体系框架分级分类落实。在总体规划层面，制定安全韧性城市建设的目标，强化空间布局、设施体系的统筹安排，以有效协同、衔接和支撑城市管理，强化社会韧性；在专项规划层面，通过韧性城市空间专项规划对各类安全韧性规划内容进行系统整合，形成综合性、统领性更强的指导文件；在详细规划层面，结合开发边界编制控规，落实总体规划和专项规划的安全韧性要求，明确安全韧性规划建设指引和实施路径。

北京市的详细规划创新改革，构建了与“街区—主导功能分区—地块”颗粒度对应的三级技术体系，将总体规划(分区规划)战略目标逐层传导至具体地块，形成管控和引导要求(图5)。同时，在分层编制的过程中，不断衔接融合各类专项规划，发挥“多规合一”技术统筹平台的重要作用；在时间维度通过动态反馈机制，强化规划的实施引导和弹性适应，提升空间资源利用的适配水平。北京市的控规在街区层面展开，其是深化落实总体规划和分区规划、指导规划综合实施方案的重要规划，应重点聚焦安全韧性建设的技术要点与北京市街区控规的衔接融合。

3.2　安全韧性纳入北京市街区控规的对策建议

结合纵向传导、横向整合、全周期管控、差异化施策等4个维度的技术要点，将安全韧性纳入北京市街区控规。

一是纵向传导。按照“一级政府一级规划”的规划事权划分，以及《北京市韧性城市空间专项规划(2022年—2035年)》提出的“城市组团—街镇单元—社村生活圈”的韧性空间层级，在街区控规中形成相对应的传导体系。街区控规严格落实、细化分解分区规划中的防涝标准(重现期)、蓄洪(涝)区规模、年径流总量控制率、应急避难场所面积等指标，同时与《北京市韧性城市空间专项规划(2022年—2035年)》中城市组团层面的相关要求做好协同，实现从“区”到“街镇”的传导落实；依托“一刻钟便民生活圈”的构建，将各类防灾空间资源和韧性设施在社区基层层面落位，同时与《北京市韧性城市空间专项规划(2022年—2035年)》中社村单元层面的治理要求相衔接，实现从“街镇”到“社区”的任务深化落地，推动安全韧性各项举措落到实处。

二是横向整合。根据北京市《关于加快推进韧性城市建设的指导意见》《北京市韧性城市空间专项规划(2022年—2035年)》，在城市空间韧性、设施工程韧性、城市管理及社会韧性3个方面将安全韧性要求融入街区控规各系统，提出相应的管控措施并在规划管控图则中进行落实(图6，图7)。对于城市空间韧性，重点关注城市空间布局安全、防灾空间格局完善及疏散救援避难空间保障等要求，在街区控规中深化分区规划在地质安全方面的总体要求，明确地质防治工程措施。在蓝绿空间系统中明确防洪安全、河道治理、蓝线绿线边界等系统性要求，加强生态韧性网络建设；在城市安全系统中统筹院前急救设施、防疫设施、消防设施、公安派出所设施、人民防空设施等综合性安全设施的布局及建设规模；在城市综合交通系统中结合既有交通网络规划应急疏散和救援通道，结合公园广场、学校、体育场等资源，统筹避难场所分级建设。对于设施工程韧性，重点关注灾害防御工程建设、生命线工程建设及海绵城市建设等要求。在街区控规中进行风险内涝评估，明确提出内涝防控措施、设施布局方案及建设规模；进一步提升市政系统中的重要节点和关键设施裕度，加强供水和能源设施的安全可靠性；深化街区控规中的海绵城市建设要求，明确街区的年径流总量控制率。对于城市管理及社会韧性，重点关注联动协调机制和社会共治等要求。通过统一的空间基础信息平台，加强灾害风险预警研判；构建社区安全韧性指挥中心，建立多元参与、多级联动的统筹协调机制，形成能自组织、自适应的基层防线。

三是全周期管控。在平时或灾前预防阶段，在街区控规中结合现状摸底情况对街区进行限建要素分析，包括但不限于洪涝调蓄、地震风险、水土流失与地质灾害等，深化综合风险评估；依托规划实施监测评估预警体系，提升对于灾害风险的快速反应与前瞻谋划能力；落实平急功能复合的国土空间规划指引要求，做好设施预留、场地预留，以满足快速转换的应急使用要求。在灾时应急与救援阶段，创新运用数字技术，系统开展灾损数据调查与街区控规评估，适时启用战略留白用地建设居民安置点或公共服务配套设施，并在应急处置工作结束后的规定时间内做好运行维护工作。在灾后恢复与重建阶段，深化落实灾后重建总体规划，灾损街区的控规应针对性细化完善功能布局、居住安置、三大设施建设、综合防灾等相关内容，注重实施时序以及与实施项目库的衔接。

四是差异化施策。根据《北京城市总体规划(2016年—2035年)》确定的“一核、一主、一副、多点、一区”的圈层结构，有序开展街区控规的编制，结合不同圈层的功能定位以及灾害风险特征，在街区控规的规模管控、空间格局、三大设施建设、城市安全等方面形成差异化管控要求，同时与《北京市韧性城市空间专项规划(2022年—2035年)》的不同类型街镇单元相衔接，如将灾害高风险地区划定为整备型单元，将生命线设施所在地区划定为供应型单元等，明确分类施策重点，通过完善配置、提高设防标准、设施提质更新等手段，分重点提升安全韧性水平。

4　结束语

随着我国进入城镇化发展的中后期，超大、特大城市面临的各类灾害风险形式日益严峻，统筹安全和发展，树立总体国家安全观，推进安全韧性建设是本轮国土空间详细规划应对百年未有之大变局和不确定性变化的核心任务。本文梳理安全韧性的研究历程，从规划层级传导、专项衔接、管理模式和实施成效等4个方面探讨了我国安全韧性建设工作面临的挑战，并结合详细规划编管技术框架对应提出了纵向传导、横向整合、全周期管控、差异化施策4个维度的详细规划安全韧性建设工作要点，最后结合实际工作，提出安全韧性纳入北京市街区控规的对策建议。未来，应结合街区控规实施，动态监测分析实践的成效与不足，对安全韧性相关建设进行滚动优化完善，持续提升国土空间详细规划应对灾害风险和不确定性的综合能力。