厦门构建“1+N”的国土空间详细规划编制技术导则框架，以行政区划边界为主导兼顾特殊管控区边界划定详细规划单元。针对特殊管控区在规划管理中存在的用途管制规则不清晰、规划供给缺位、政策创新不足等问题，提出 “以管定编”的编制思路。基于“分区准入+清单管理+约束指标”的用途管制要求，创新详细规划编制方法，使详细规划“好用、管用、能用”。基于生态产品开发适宜性评价，划定生态分区，统筹制定分区准入和用途转换规则。强化项目落地，形成“约束指标+空间边界+建设形态”的规划管控方法，通过约束指标校核建设规模，以空间边界应对项目选址，以建设形态控制开发强度强化景观风貌引导，并以海沧天竺山森林公园特殊管控区详细规划为例进行实证。

[关键词]国土空间详细规划；特殊管控区；规划管理；用途管制；厦门

[文章编号]1006-0022(2024)07-0041-08

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式] 何子张，陈卫龙，郑辉．厦门特殊管控区国土空间详细规划“以管定编”编制思路[J]．规划师，2024(7)：41-48．

1 特殊管控区的缘起

《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确要构建“五级三类”的国土空间规划体系，提出“在城镇开发边界内的详细规划，由市县自然资源主管部门组织编制，报同级政府审批；在城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡镇政府组织编制‘多规合一’的实用性村庄规划，作为详细规划，报上一级政府审批”。这里面隐含着一个认知，就是在划定“三区三线”的基础上，通过城镇开发边界内编制控规，开发边界外编制村庄规划即可实现详细规划的全覆盖。《若干意见》同时明确详细规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设的法定依据。所谓“无规划不建设”，意味着只要对空间行为进行规划管理，则必须以法定的详细规划作为依据。

随着国土空间规划理论研究与实践的不断深入，发现除了城镇开发边界和村庄，还有海域，以及大量“非城非乡”的地区，如国有林场、国有农场、风景名胜区、森林公园、水源保护区、生态廊道等，本文将以上这些陆域地区称为“特殊管控区”。特殊管控区也一样存在空间保护和开发行为，但过去的规划管理过于依赖于单一的划定生态控制线和限制建设指标，随着详细规划从城乡空间拓展到全域国土空间，必然要求创新详细规划编制。2023年自然资源部发布《自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知》(自然资发〔2023〕43号)，提出“详细规划包括城镇开发边界内详细规划、城镇开发边界外村庄规划及风景名胜区详细规划等类型”，要求各地可“结合实际依法在既有规划类型未覆盖地区探索其他类型详细规划”，可“因地制宜划分不同单元类型，探索不同单元类型、不同层级深度详细规划的编制和管控方法”。特殊管控区详细规划编制研究正当其时。

近年来业界涉及特殊管控区的有关研究主要聚焦在用途管制、生态详细规划单元划定、郊野地区控规编制技术路径、生态空间管制方式、用地冲突的权衡协调、自然资源资产保值增值，以及生态详细规划单元的内部划分等方面。以上研究对于特殊管控区的命名、单元划定、规划编制已有一定探讨，但如何结合国土空间规划体系改革，协调好特殊管控区与详细规划单元划定的关系需要进一步研究。在解决特殊管控区的建设项目审批方面，《若干意见》提出在城镇开发边界外的建设，按照主导用途分区，实行“详细规划+规划许可”和“约束指标+分区准入”的管制方式，特殊管控区详细规划如何更好地为用途管制提供规划支撑需要深入研究和实践探索。

2 特殊管控区如何融入“以管定划”的详细规划单元划定

新一轮国土空间规划体系构建特别强调规划传导，总体规划—专项规划传导体现的是部门传导，总体规划—详细规划传导体现的则是空间传导。国土空间总体规划的空间传导强调按照行政层级进行层层传导，形成国家—省—市—县—乡镇5级规划。总体规划—详细规划传导依然遵照以行政区划为主导的空间传导逻辑。以厦门为例，在乡村地区形成市级总体规划—分区规划—镇级总体规划—村庄规划的传导体系，在城镇地区形成市级总体规划—分区规划—单元详细规划的传导体系，单元详细规划按照编制单元和管理单元两个空间层次划分。一般而言编制单元对应街道或乡镇的行政区边界，管理单元对应社区或村庄边界，这有利于街道和社区设施的规划实施监督。此外，许多数据统计也是以行政区范围为统计单元，有利于后续的规划体检评估和监测预警。

自然资源部特别强调了国土空间详细规划作为城乡建设项目规划许可及实施城乡开发建设、整治更新、保护修复活动的法定依据，并特别指出专项规划、各类策划和实施方案、城市设计等有关空间管控的核心内容和要求根据程序纳入详细规划，不能直接代替详细规划作为设置规划条件、核发规划许可的依据。这意味着只要有规划许可，就必须有法定的详细规划，那么在人类空间开发和保护活动强度强烈的市县，就有必要推进详细规划单元的全域覆盖。

由于特殊管控区的构成类型多样，除风景名胜区、森林公园、国有林场等设有相对固定的管理机构外，有的特殊管控区管理力量比较薄弱，如水源保护区、生态走廊并没有相应的管理主体，一般是纳入当地行政区划管理。因此，如果过于强调按照特殊管控区的类型单独划定详细规划单元，则存在有相当部分的特殊管控区由于没有相应的管理责任主体，还得纳入行政区划管理体系的情况。同时，特殊管控区分布零散交错，必然导致村庄单元和城镇单元边界破碎，不利于规划编制和实施管理。

基于以上分析，厦门按照“全域覆盖、以管定划”的原则开展详细规划单元划定，并构建详细规划体系。厦门从2022年开始开展详细规划单元划定专题研究，通过分区规划进一步完善优化，形成单元详细规划指引，并纳入市级总体规划。单元详细规划指引对单元的主导功能、容量、用地指标、重大设施、生态修复和国土整治提出指引和管控要求。在全域覆盖的详细规划单元划定中，按照以行政单元为主导同时兼顾考虑特殊管控区边界的原则，将详细规划单元划分为城镇、乡村和海域单元，其中由于村庄规划无法覆盖城镇开发边界外区域，将乡村单元分成村庄地区和特殊管控区(图1，图2)。特殊管控区有大有小且空间关系犬牙交错，面积较大、空间较为规整，并且有相对独立治理权限的特殊管控区可以单独设立为一个特殊管控区编制单元；面积较小、独立治理能力较弱的特殊管控区，则纳入城镇单元或乡村单元。

这种以镇街行政边界为主导划分详细规划单元的方法，必然导致有的详细规划单元同时跨越城镇空间、乡村空间和特殊管控区，可在单元类型归类上以空间占比决定属于哪一类单元。对于城市外围的镇区，可以结合路网和行政村边界划定为城镇单元，镇区外围的乡村可以划定若干个乡村单元，倡导多村联合编制村庄(单元)规划。相应地建立“1+N”的国土空间详细规划编制导则，包括一个总则和N个分册。一个总则为《厦门市国土空间详细规划编制总则》，N个分册为《厦门市城镇开发边界内详细规划编制导则》《厦门市村庄规划编制技术导则》《厦门市陆域特殊管控区详细规划编制导则》《厦门市海域详细规划编制导则》等。

“1+N”的编制导则使得全域国土空间的详细规划都有编制导则，城镇单元以城镇开发边界内详细规划编制导则要求为主导编制，针对城镇开发边界外用地，根据其用地类型参照村庄规划或特殊管控区详细规划编制导则，进行专篇说明；同理，在其他单元中亦是如此。当然，城镇和乡村单元的空间发展特征差异大，详细规划需要应对的空间行为重点不一，如城市更新、历史保护、社区治理、传统村落保护、国土整治与生态修复等。这些实际属于单元规划编制的技术侧重点，可以在以上3类详细规划单元一级分类的基础上，基于空间画像细分出二级分类的详细规划单元，并出台相应的编制技术导则。

3 特殊管控区空间详细规划“以管定编”的编制思路

本文以厦门海沧区天竺山森林公园编制单元为案例，探索特殊管控区国土空间详细规划编制方法。特殊管控区以生态和农业空间为主导，其保护、整治和建设等空间行为管控规则面临多样化的法规政策、技术标准和相关规划的约束。天竺山森林公园的管控要求包括生态控制线、自然保护地、森林公园、风景名胜区、水源保护区等，既有规划包括森林公园总体规划、国有林场森林公园经营方案等。这些管控规则以空间要素和部门管理为重，细项规则零散，有的还相互冲突，不便于规划管理人员使用；各类空间要素如生态保护红线、自然保护地、生态控制线、林地保护、森林公园分区、文物与历史要素保护、水源保护区等，经空间落位后，存在管控规则重复、空间冲突或者难以落实管控要求的情况；项目落地难，特殊管控区内的建设指标管控、项目清单管理、项目落地的空间约束规则缺位，难以有效支持规划管理人员的项目审批。

天竺山森林公园详细规划编制按照“以管定编”的原则，对应“约束指标+分区准入+清单管理”规划管控要求，供给好用、能用、管用的详细规划成果。以生态产品开发利用适宜性评价为基础，划定4级生态管控分区，再统筹制定清晰的生态分区管控规则和用途转换规则。规范项目清单管理规则，建立“指标+边界+形态”的管控体系，通过约束指标校核管控建设规模，以空间边界界定项目选址，以建设形态控制开发强度，便于项目落地。

3.1 以生态产品开发利用适宜性评价为基础，划定生态分区

既有的关于生态空间内的用地开发适宜性评价多数从保护角度出发，以“双评价”为基础，结合生态管控要素进行分区分类，该评价方法忽视了生态空间内的建设发展诉求。为了弥补这一缺陷，本文结合《自然资源领域生态产品价值实现机制试点工作指南》，提出在国土空间规划中开展与生态产品价值实现相关的要求，在特别管控区详细规划编制中开展生态产品开发利用适宜性评价，将生态产品价值实现与国土空间开发适宜性相联系，在维系生态系统健康的前提下，综合考虑资源环境要素和区位条件及特定国土空间，进行生态产品开发利用的适宜程度和评判分级，推进自然资源合理开发利用，促进生态产品价值实现。

当前缺乏国土空间生态产品开发利用适宜性评价相关的标准规范和技术指南，基于此，本文提出采用“三步走”的评价步骤。第一步为根据评价范围资源禀赋和需求差异，定性判断适宜的生态产品发展方向(“生态+”方向)，构建评价指标体系；第二步为收集资源本底条件和各类外部转化条件基础数据，利用GIS空间分析工具，定量评价生态产品开发利用适宜性，明确“生态+安全”“生态+农业”“生态+工业”“生态+旅游”等各类发展方向的生态产品开发利用潜力(表1)；第三步为结合区域生态产品需求分析，综合确定适宜的生态产品发展方向及发展优先级。

天竺山森林公园编制单元总面积为2 729 hm²，现状用地以林地为主(占比95%)，包括了天竺山森林公园范围(约为2 538 hm²)和溪头水库周边区域。生态产品开发适宜性评价在“双评价”生态保护重要性评价的基础上，结合饮用水水源地和天竺山森林资源空间分布，从生态调节服务、物质供给、文化服务等3个方面选取了7个评价因子构建天竺山森林公园编制单元生态产品开发利用适宜性评价与价值实现路径(图3)，分析得到生态产品开发利用的综合适宜性等级。

首先，由于生态系统产品具有多用途性，为了识别最适宜的开发利用模式，在以上多适宜评价的基础上，根据生态产品开发利用优先级，结合生态产品开发利用现状和限制因素(生态保护红线、自然保护地、水源保护、耕地保护等)，确定生态产品开发利用的主导方式。其次，根据主导方式划分为生态安全保护区、生态农林发展区、生态休闲旅游区(图4)。其中：生态安全保护区包括一级水源保护区、保护典型的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区；生态农林发展区指一般商品林区域，主要利用林下土地资源和林荫空间优势，在林冠下开展农、牧、草、药等多种项目的主体复合生产经营，发展林下经济；生态休闲旅游区是指以自然生态环境和景观资源集中区为基础，选取交通便利、地势条件良好的区域，开发旅游资源。最后，以生态产品开发利用适宜性评价为基础，衔接各类刚性管控要素的核心区和缓冲区，划定不同等级的生态分区。

3.2 统筹制定分区准入规则

在生态产品开发利用主导方式分区的基础上，天竺山森林公园单元详细规划衔接总体规划划定的核心景观区、一般游憩区，结合生态保护红线、自然保护地、生态控制线、水源保护区等各类管控要素及相关规定，划定4级管控分区，统筹制定分区准入规则(表2)。分区准入规则包括用途准入、用途转换、项目清单管理，便于规划管理人员使用。在用途转用规则上，以提升各类自然资源质量为目的，优化生态空间要素，强化生态功能发挥，依据不同管控区，提出不同用途转用的强度要求。一级管控区原则上禁止转换用途，但为开展水源与生态涵养，鼓励将园地、草地等其他用地转换为林地，如天竺山约11.7 hm²的园地位于一级水源保护区，建议转化为林地；二级管控区严格控制生态用途转换为建设用途，在有严格的环境影响与评估论证、遵循相应的生态保护要求的前提下，允许适度建设；三级管控区原则上禁止将生态、生产用途转换为开发性、生产性建设项目，在充分论证、不影响周边生态环境的前提下，允许部分生态用途转化为建设用途。

3.3 构建“约束指标+空间边界+建设形态”的管控方法，助力项目落地

为便于规划管理审批，详细规划建立“约束指标+空间边界+建设形态”管控方法，通过约束指标校核管控建设规模，以空间边界应对项目选址，以建设形态控制开发强度和景观风貌，协调生态保护与开发的矛盾。见图5。

3.3.1 编制单元项目清单管理：“总量约束+指标调剂”

详细规划编制单元建立项目清单库，并加强项目落图，细化用途管制规则。由于有的项目规划阶段无法落图，规划采用“总量约束+指标调剂”的管控方式，在编制单元约束建设总量，为实施规划阶段的指标调剂预留空间。规划结合林长制的护林分区，按照主导功能，划分为安全保护类和休闲旅游类生态管理单元，并提出各管理单元总建设用地和总建筑面积的开发容量控制要求(图6)。参照城镇开发边界内管理单元控制方法，综合考虑生态单元旅游开发项目不确定性高的特征，规划提出在生态功能不降、面积不减、性质不变的前提下，采取生态管理单元的动态管控方式，包括指标调剂和设施调整。在指标调剂方面，遵循“有增有减、总量控制”的原则，允许经营性的旅游服务设施地块指标(如游憩设施、住宿设施、餐饮设施)在本管理单元内进行综合平衡；不得突破规划管理单元确定的净用地面积以及各类用地的建筑总量上限等控制指标。在设施调整方面，对游览类服务设施(如游客服务中心、驿站、公共厕所、休憩点等)、道路与交通设施、为林业生产服务的设施的规划指标进行严格管控，允许在本管理单元内调整空间位置；为经营性旅游服务设施服务的市政基础设施允许随其做出相应调整。

3.3.2 项目布局管控：规模刚性管控+布局弹性引导

针对特殊管控区单个规划项目规模体量较小、建设时间不明和精准落地困难等特点，在详细规划的项目布局管控方面采用规模刚性管控与布局弹性引导相结合方式。结合不同项目类型，采用实线控制、指标控制、虚线控制、留白控制和点位控制等管控方式。例如，天竺山森林公园的驿站、休憩亭、休憩平台公共厕所、蓄水池、护林点等旅游项目的占地面积小，主要沿着游线和景点按照一定服务半径进行设置。规划对这类设施采用图标点位控制方法，对设施点的用地功能、占地规模提出控制要求，对具体位置、边界形状进行弹性引导，允许在附近进行适当位移，体现规划控制的灵活性。对其他旅游服务配套项目则采用虚位控制的方式，对单元内该类项目的用地面积和建筑规模进行总量控制，项目位置和边界形状可结合建设用地条件适宜性评价，提出虚线控制范围，在项目落地阶段再明确项目用地具体边界。此外，对于布局分散的建设项目采用点状供给模式，如揽月路吊脚楼群、丛林树屋、龙门山舍等项目，可减少对环境的影响。见图7、图8。

3.3.3　建设形态管控：开发强度控制+景观风貌引导

特殊管控区属于生态保护要求严格和景观敏感的区域，不但涉及生态管控要素众多，而且区内有许多崖壁、峡谷、溪涧、彩池、水库、丛林、茶山、村庄、梯田等特色景观要素，有些甚至是著名的旅游景点，位于其附近的新建建筑的开发建设设计应不断推敲，落地需十分谨慎，在规划管理中对开发强度、建筑高度和景观风貌的管控比较严格。在天竺山森林公园详细规划中，为了不破坏森林公园既有的静谧环境和优美景色，规划提出建设项目采用低密度、小体量、轻质结构的低强度开发模式。以建筑形态设计方案为基础，着重强化对建筑高度和建筑风貌的控制与引导，强调现有建筑的改造与再利用，旨在在保护原有风貌的同时，赋予其新的生命力；采用点状供地建设游览设施，建筑密度一般控制在70%以上，容积率控制在1.5以内，建筑高度不超过7 m，以保持与周边环境的和谐统一；在建筑风貌上，坚持尊重自然、融入环境的核心理念，因地制宜，结合周边自然环境进行设计，如天竺山风景建筑倡导闽南乡村民居风格，以原木色、石板青、条石灰、闽南砖红等色彩为主，运用木材、仿古木、砖石等在地乡土材质，突出地域特色，使建筑与自然环境相得益彰，实现人与自然的和谐共生。

4 结束语

当前业界正在全面推进详细规划单元划定，各地也结合地方实际探索新型详细规划编制。本文基于新时期国土空间规划改革新要求，提出“以管定编”的思路。详细规划是规划许可的直接依据，这就需要实地考察和梳理各类空间开发及保护行为在现实的规划许可管理情景中遇到的现实难题，创新国土空间详细规划编制方法。本文基于厦门国土空间详细规划3年来的实践探索，提出需要关注特殊管控区详细规划，并融入详细规划单元划定工作。同时，结合天竺山森林公园详细规划案例实践，为开发边界外的“分区准入+清单管理+约束指标”提供规划支撑，并形成一套便于规划管理人员操作的规划成果。诚然，要推进规划实施，仅仅是详细规划编制的创新是不够的，要促进项目落地，还需要点状供地、一二三产融合发展、集体建设用地入市等政策的支持，以及国家层面的政策突破和支撑。