城郊融合类村庄具有向城市转型的条件，但在我国进入城镇化中后期后，其转型时间、转型程度均存在较大的不确定性。在现有的国土空间规划体系下，根据城镇开发边界划定在高度城乡一体化区域推进控制性详细规划和村庄规划两类详细规划编制已经难以应对空间发展的不确定性。通过分析城郊融合类村庄的特征、问题和发展趋势，阐述了村庄规划编制内涵的转变，提出了城郊融合类村庄规划编制的思路。以福建省惠安县崇武镇五峰村为例，结合其现状特征及发展问题，将村庄空间进一步细化为城镇功能区、城乡协调发展区、乡村功能区，探索不同用途管制下控制性详细规划、村庄规划联合编制的技术及成果表达形式，并提出该类地区详细规划一体化编制的路径，为优化城郊融合类村庄的规划编制技术、提升乡村空间治理能力提供参考和借鉴。
[关键词]城乡融合；城郊融合类村庄；村庄规划；国土空间规划；编制技术
[文章编号]1006-0022(2024)05-0114-09
[中图分类号]TU982.29
[文献标识码]B
[引文格式]曾献君，林伟伟，王世福，等．城郊融合类村庄规划编制思路与实践[J]．规划师，2024(5)：114-122．
城郊融合类村庄邻近城市建成区，受城市带动作用影响，区位价值、设施配套、要素流动与一般村庄相比具有明显优势，且发展动能较强，具有向城市转型的条件。当前，我国已进入由高速度扩张向高质量转型发展的城镇化中后期，城市发展主要以微增量、减量收缩和存量更新为主，建成区向近郊村庄扩张的趋势放缓，城郊融合类村庄向城市转型的时间及转化程度存在较大不确定性。特别是非市县驻地沿海城镇周边的一些村庄，虽然镇村均有增量建设诉求，但是村庄存量空间的建设密度和强度较大，城镇发展能级难以支撑此类村庄的成片拆迁改造，未来相当一段时间内将继续保持半城半乡的空间形态。如何协调镇村利益，推进城镇功能和村庄建设品质的双提升，促进城乡融合发展，是此类村庄规划编制需重点考虑的问题。
在规划体系改革背景下，城镇开发边界将全域空间一分为二，与之对应的是二元化的控制性详细规划(以下简称“控规”)与村庄规划。城郊融合类村庄由于邻近城镇建成区，常被局部或全部纳入城镇开发边界，但这一边界本身就具有动态调整的可能，采用过去单一的城市或村庄规划管控方式不利于该地区的发展。若按照控规要求管理，其标准化方格式的地块划分方式则难以满足村庄内部道路交通拓宽、开敞空间增设、农房插空建设等对非均质地块建设的管控需求，难以通过下达具体指标实施用途管制；若按照村庄规划的要求管理，则容易忽视城镇功能扩张的弹性发展要求。长期以来，在规划区的管控约束下，城郊融合类村庄的城镇化扩张速度放缓，但村庄建设因受到管控也基本停滞，常常引发镇村土地开发与利用的矛盾和冲突，不利于镇村统筹高质量发展。如何破除规划区管控和二元化规划管理的弊端，是新时期城郊融合类村庄规划编制需要关注的重点。
福建省惠安县崇武镇是一个半岛型城镇，沿海生态管控线较多，发展腹地十分有限，2018年其建设用地指标已突破原有土地利用规划的规模，是沿海地区城乡混合建设的典型区域。当前，崇武镇的发展已进入存量更新和产业升级阶段，城镇职能提质升级需优化存量用地结构，配置更多高等级的服务设施；村庄在实现农房现代化建设后，具有建设宜居品质社区的需求，需完善社区级服务设施、道路交通设施建设，培育壮大集体经济；镇村在建设上均有一定的增量需求。崇武镇周边村庄的居民点在这一轮国土空间总体规划中大部分被划入城镇开发边界，村庄密集的建设导致城镇微扩张将面临高昂的拆迁成本，限制了城镇的高质量发展，村庄农房翻改建和其他公共配套建设也因转型融合发展的不确定性而受到诸多限制。
本文通过分析城郊融合类村庄的特征、问题和发展趋势，以协调镇村发展及城乡建设品质双提升和高质量发展为目标导向，在城镇开发边界二分法(划分城镇功能区、乡村功能区)的基础上提出“城镇功能区—城乡协调发展区—乡村功能区”的三分法，并依据不同空间用途管制要求，探索控规与村庄规划兼容的规划编制技术和成果表达形式，以期为优化城郊融合类村庄的规划编制技术、提升乡村空间治理能力提供参考和借鉴。
城郊融合类村庄具有社会群体多样性、建设需求多样性、土地利用功能多样性和景观风貌二元拼贴的特征。这类村庄临近城镇，基础设施条件良好，土地价值较高，具有产业和人口集聚的潜力，加上多元人群的持续流入，形成了多元化的建设需求和诉求；村庄内住宅开发、工业产业发展、个体投资、商业服务、农房建设等行为共存，土地利用和功能类型趋于多样化；在民间资本的活跃和快速发展期对建设管控与引导的不及时，加上村民个人建设的趋利性和盲目性，使得村庄农房建设异常密集，往往存在较大的公共空间和公服设施配套短板。
1.2 面临问题
1.2.1 土地利用及产权问题：无序低质建设导致低效用地和产权纠纷
城郊融合类村庄的土地价值日益凸显，然而由于政府、村集体及村民之间存在土地开发建设和土地权属模糊不清的情况，导致冲突频发。在经济利益驱动下，村民利用宅基地建设房屋时往往盲目贪大求多，将其作为租房和商业活动用房以获取更多收益。同时，受土地征迁带来的潜在利益影响，在早期弱管控时期村内出现了农房超层加盖、超面积、一户多宅以及缺地少房、一宅多户等无序的低品质建设问题。这些问题导致土地利用低效和大量的产权纠纷，使得后期征迁工作愈发艰难，也极大地压缩了村集体的增量空间，导致村内土地变得十分紧缺；土地功能使用类型多样，但用地类型以宅基地为主，使得土地利用结构严重失衡。
1.2.2 发展方向与管控问题：向城镇转型具有不确定性，缺乏针对性的引导和调控
城郊融合类村庄具有半城半乡的特点，其发展初衷是促进城乡一体化发展，但在转型时间、空间位置和规模上却存在较大的不确定性。由于此类村庄存在向城镇转型的模糊性，政策难以提前对其建设布局和功能定位进行有针对性的引导与调控。长期以来，我国常见的做法是将此类村庄全域纳入规划区管控，严格限制农房建设行为，村庄基本保持弱管控时期的无序建设状态，陷入城镇功能无法落地和乡村公共空间品质无法保障的两难境地，导致镇村发展矛盾，同时也降低了市场主体的投资建设意愿。
1.2.3 治理问题：乡村自治管理体制难以适应经济社会空间城镇化发展的要求
城郊融合类村庄在自然属性上存在非农化的城乡过渡区域，这类区域村民的职业构成、生活方式已基本实现非农化和城镇化，但在行政区划和社会管理层面仍实行村委会的自治管理体制，难以应对半城镇化转型中复杂的经济、社会、人口和空间管理要求，治理滞后。
1.2.4 规划编制指引问题：现有编制标准和指南尚未形成相对统一的发展定位
在国土空间规划体系下，村庄规划因体量小、要素齐全、编制周期短，迅速成为各地开展国土空间规划试点工作的首选。然而，各地出台的规划编制指南在引导城郊融合类村庄的规划建设上还存在一些明显的争议和偏差。一是在城乡转变趋势及定位指引方面尚未达成一致。不同省份的规划编制指南对此类村庄提出了保留村庄属性、远期完全转型为城市、未明确转变趋势及推进村庄社区化改造等多种发展定位指引。二是规划编制形式指引不明确。虽然各地都明确了村庄规划属于详细规划的定位，但是具体的规划编制形式则有4种不同的规定：①直接将其纳入城镇建设区统筹规划；②按照村庄规划编制；③按照不同情况、不同阶段采用差异化的编制形式；④未明确编制形式。规划编制指南对规划编制形式的指引不统一，导致城郊融合类村庄规划难以有效引导和管控村庄发展。
1.2.5 规划编制问题：现状调查难度大，规划衔接类型多，上下传导不明
城郊融合类村庄因其主体的多样化和建设的密集性，使得调查工作面临诸多复杂要素。在规划调研阶段，除了需调查村民和村委会的情况，还需深入了解社会投资团体、企业及外来常住人口等多元主体的生活、生产需求。由于这些主体的配合度各不相同，加大了调研的难度。此外，对密集建筑的权属、功能、质量、风貌和使用等情况进行全方面的摸查又是一项调研量巨大的烦琐工作。
城郊融合类村庄邻近城镇，通常已被纳入多个不同类型的规划，村内需统筹协调多个规划在村庄空间上的不同需求，由于上下传导不明，经常出现规划“打架”现象。此外，城郊融合类村庄的用途管制在不同地区和不同发展阶段呈现出明显差异。在快速城镇化时期，这些村庄往往被纳入规划区，并通过划分标准化方格式地块和量化强制指标的导控方法，统一受控规管控以规范村庄的发展。例如，彭冲等在广州控规全覆盖的实践研究中，将近郊村庄纳入控规进行统筹安排，集中规划村庄的居住和发展留用地，并按照城市模式进行管理，以提升公服设施和市政设施的配套水平。然而，这种管控方式往往使村庄被动地接受来自城镇的规划和管理，忽视了村庄内部的发展和建设需求，导致村庄呈现出被动或静置的发展状态。
进入国土空间规划时代，各地往往按照城郊融合类村庄在城镇开发边界内外的位置来编制二元化的控规或村庄规划进行管控。在城市微扩张、城乡边界日益模糊的趋势下，要以更加融合的理念推进城郊融合类村庄的发展，采取控规管控的方式已难以满足村庄社区品质提升对道路、开敞空间等的建设需求，而村庄规划则对城市微扩张的需求考虑不足，并且二元化的规划编制技术体系极易强化二元对立的城乡空间结构。
在存量发展阶段，城镇规模扩张的速度放缓，城镇开发边界周边村庄被完全征迁的概率降低，但城镇推进高质量发展、优化空间布局、完善各项设施配套和微增量的建设需求仍旧存在。从更大的空间范围上来看，城郊融合类村庄两端分别连接着城镇和乡村，是城镇和乡村各类要素交换过渡的空间载体，承担着城乡之间人口、产业和商贸等各类要素流动功能；城镇的微扩张和村庄的社区品质提升建设将持续模糊城乡界限，使村庄在相当一段时间内仍将保持城乡混合的空间状态，同时承担着城镇和乡村两种职能，是城镇微扩张和空间格局优化的前沿地带与后备区，是响应城乡融合战略的核心地区。
2 村庄规划编制内涵的转变
2.1 城乡关系变化导致村庄发展内涵的转变
城乡关系是最基本的社会关系，城乡关系一改变，整个社会都跟着改变。我国的城乡关系在历经城乡二元割裂发展、城乡二元关系破冰、以城带乡3个阶段后，随着2018年《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》和2019年《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》的印发，以及2020年全国脱贫攻坚目标的完成，正式进入城乡等值互助、高质量发展阶段。
在城乡融合机制下，乡村正由被动借力转向主动与城市合力发展，城乡之间的要素流动日益频繁，迈向双向自由流动阶段。乡村的内涵从“美丽”向“和美”演进，在保留乡土特色、文化和社会关系的同时，乡村的生活与行为方式趋向现代化，乡村地区的配套服务更加完善，乡村产品往定制化、高端化和休闲化方向发展，乡村将进入消费主义时代。同时，乡村通过逐步转变自发粗放的发展模式，实现参与主体更加多元化、产业结构更加科学融合、建设更加精细化、用地布局更加集约高效、治理更加现代化的高质量精细化发展。
乡村参与主体更加多元化、人才化、年轻化，包括新村民、荣誉村民、乡贤、游客、专业人员、社会资本、企业、艺术创作者等多元主体。随着返乡人才创业和乡村休闲旅游业的兴起，在城镇与乡村之间将更频繁地出现一些当前用地分类标准之外、各类城乡要素组合叠加的“第三空间”。该类空间是乡村经济高质量发展的重要空间载体，在规划编制过程中合理考虑其发展诉求，是促进城乡要素更加自由流动的重要手段。
在规划体系改革前，乡村地区建设的规划依据主要为城乡规划和土地利用总体规划。在村庄规划未覆盖的村庄，通常沿用上级土地利用总体规划，通过确定规模指标、划定“四区”、制定管制规则来进行土地用途管制、乡村建设审批。然而，土地利用总体规划对主要居民点内的道路交通、配套设施、开敞空间等具体地类和边界未予以细化，乡村建设审批仅核实规划项目是否位于允许建设区，对相关用地性质、用地面积、建筑层数和立面等属性未做进一步规定和审核，建设和建造控制引导不足。在村庄规划覆盖的村庄，通常以主要居民点为规划范围，主要考虑居民点内部的宅基地布局、新村选址、道路交通和配套设施等的综合布局，对生产和生态空间的考虑不足，同时还可能存在建设用地突破土地利用总体规划允许的建设区范围和建设指标超标的问题。
在国土空间规划体系确立后，我国更加注重生态文明和“三生”融合发展，要求规划实施全域、全要素、全过程的精细化控制和引导。村庄规划是城镇开发边界外的乡村地区实施全域国土空间用途管制、核发乡村建设用地规划许可证的法定依据，是促进乡村空间治理体系和治理能力现代化的重要工具。村庄规划不再只是关注主要居民点的物质空间建设，其内涵扩展为对村庄居民点建设用地、区域基础设施用地、产业发展用地等建设空间以及生态保护、农业发展等非建设空间的综合、详细安排。
3 城郊融合类村庄规划编制的思路
3.1 空间分区：依据空间属性与差异，增划城乡协调发展区
为避免成为“城中村”，针对城郊融合类村庄难以实现成片改造的局面，规划主动求变，同时考虑村庄社区化品质提升和城镇微扩张空间格局优化的双重需求，在城镇开发边界二分法的基础上，通过镇村利益和空间发展多要素分析，引入一个更加弹性的“第三空间”—城乡协调发展区，以应对城乡融合发展过程中的诸多不确定性。城乡协调发展区的划定一方面可为城镇在开发边界外预留适量的弹性增长空间，以促进功能的提升、城乡共享设施的配置、产业的孵化发展及空间格局的优化；另一方面可为短期内无法拆除改造的社区培育集体经济、配置社区公共空间、建设新式住房等提供空间，打破乡村长期停滞发展的态势。城乡协调发展区不仅为城乡发展带来了新的活力，还为真正打通城乡二元壁垒、消除城乡之间的矛盾、实现城乡一体化、构建和谐宜居的城乡环境奠定了坚实的基础。见图1。
3.2 存量挖潜与治理：识别存量空间，推进城镇更新和乡村社区化改造
城郊融合类村庄必须聚焦存量资源的深度挖掘，以存量挖潜与治理为核心推进规划编制工作。村庄内既有的城镇化建设项目鼓励市场主体积极参与村庄更新过程，优化高等级设施的配置，确保实施项目的效益，促进土地资源的集约节约利用，有效盘活既有的城镇化建设存量用地。以乡村社区功能为主的村庄，其规划编制需精准识别内部的存量用地，推进产权复杂建筑的公益性再利用，建新退旧，引导超标宅基地的有序退出，优化农房建设；完善社区公服设施、停车设施配套及优化开敞空间等，促进社区整体品质的提升，从而实现存量土地和资源资产的再利用与再开发，强化存量空间治理。
3.3 差异管控：面向不同建设模式和建设主体的精准差异化用途管控技术
为解决原有控规和村庄规划难以应对新时期城郊融合类村庄的管控与引导问题，本文在城镇功能区、乡村功能区和城乡协调发展区3类空间划定的基础上，探索面向不同建设模式和建设主体的精准差异化用途管控技术，以实现对不同地块的精准有效管控(图2，图3)。
城镇功能区主要包括绝大部分的城镇开发边界和开发边界外少量需纳入城镇功能区的区域，主要是以政府、市场、公益组织及城镇居民等为建设主体，采取城镇化、市场化的开发建设模式，通过存量更新盘活和微增量建设来完善城镇功能，提升城镇建设品质。对于城镇开发边界内的区域，可延续原先的控规要求，以“基本单元—地块划分—图则指标”的技术路径来落实用途管控；对于城镇开发边界外需纳入城镇功能区的区域，可采用“分区管控—准入清单—村庄规划地块图则指标”的技术路径来落实用途管控。
乡村功能区主要包括城镇开发边界外的村庄建设空间和部分城镇开发边界内因难以成片拆除而继续留存的村落，主要是以村民、政府及少量的市场主体为建设主体，采取农房建设、设施配套完善、用地结构优化、社区化转型等建设模式，将村庄建设为品质化的居住社区。对于城镇开发边界外的村庄建设空间，可通过编制村庄规划，以“规模、边界管控—地块划分—建设建造管控规则”的技术路径来落实用途管控；对于城镇开发边界内因难以成片拆除而继续留存的村落，规划将其纳入乡村功能区，通过划定村庄现代化社区边界，推进综合社区的规划设计，并以“社区边界—单元划定—市政+公共配套地块图则—居住地块图则”的技术路径来落实用途管控，重点管控社区边界内的建设规模、用地结构比例，以“市政+公共配套地块图则”来强化底线刚性管控，完善和提升社区市政公共配套，以居住地块图则来强化住房保障和建设风貌引导，引导村庄的有序建设。
3.3.3 城乡协调发展区：控规+村庄规划+公共项目准入
城乡协调发展区是城乡融合发展和镇村利益协调的重点区域，也是落实国土空间总体规划的弹性和留白区域。这类地区以政府和村集体为建设主体，采取产业和公共配套建设模式，建设公共共享、财政平衡和弹性发展的品质村庄。这类地区以“分区管控—准入清单—控规+村庄规划地块图则”的技术路径来落实用途管控，原则上优先安排城(镇)、村两级共享发展利益的产业或用地类型，通过协商共建，共同监督管理；综合采用“控规+村庄规划地块图则”的管控技术，重点对区域的功能定位(城乡设施共享区、优质产业培育区、战略预留区、交通枢纽区)、准入清单、建筑景观风貌、配套设施类型、数量和规模及管控规则等进行总体导控。
3.4 利益协调：建立多方参与的空间可持续发展机制
城郊融合类村庄由于临近城镇中心，具有较高的土地价值，城(镇)、村两级在城镇开发边界周边的建设通常面临多主体的复杂博弈。特别是在农村土地改革放活经营权后，国家鼓励集体经营性建设用地入市，村民和村集体对土地开发的潜能与价值将有更多诉求，这将导致城村交融地区的开发建设主体更加多元化。因此，在存量更新、乡村振兴、城乡融合品质提升的多元背景下，建立多方参与的空间发展利益协调机制显得尤为重要。在城镇开发边界二分法基础上划定的城乡协调发展区，不仅可以作为城乡缓冲融合地带和利益协调区，还能推动城乡多元主体在空间上的互惠互利与资源共享。具体可通过建立以党建为引领，以技术、资金为支撑，多元主体参与共建的空间可持续发展的利益协调治理体系，构建协商制度、绩效考核制度、分红制度并举的协调机制和运营模式，培养社区的自主发展和更新能力，从容应对乡村转型发展过程中的各个问题，促进乡村向现代化社区转型。
4 福建省惠安县五峰村村庄规划编制实践
4.1 现状概况与特征
4.1.1 崇武镇现状概况
五峰村所属的崇武镇地处泉州市东北角、惠安县东南部、东海和南海交界处，是“惠女精神”的发源地和中国石雕之乡，拥有国家AAAA级风景名胜区崇武古城。镇域三面环海，青山古城相依，自然和文化资源并重。全域面积为19.6 km2，下辖12个行政村，2020年户籍人口约8万人，常住人口约11万人。2011年，该镇被确定为省级小城镇综合改革试点镇，2017—2019年被评为全国综合实力千强镇，2018年全镇实现工业总产值188.5亿元，2019年接待游客300多万人次，是城镇化水平和经济发展实力较高且规模较大的城镇。
(1)半城半乡的镇区村
五峰村主要居民点距镇政府驻地约1.1 km，是南派石雕的发源地，被誉为“中国南派石雕第一村”。村域面积为3.57 km2，下辖峰前、峰东、峰后、峰上4个自然村，共20个村民小组。在快速工业化和城镇化的进程中，五峰村全域呈现显著的半城镇化特征。村域南部已基本实现城镇化，以城镇住宅用地、综合商业开发用地为主；村域中部为高密度的村落建设组团；东西两侧则以工业用地为主；村域北侧存在生态、农业等用地，保留了一般村庄的一些要素。
(2)常住人口多、劳动力富余的大型活力村
2019年五峰村共有1 254户，户籍人口为5 279人，常住人口为5 208人。常住人口比重大，约为98.7％；常住人口中青壮年劳动力为1 945人，占比达37.3％。
(3)资源和文化丰富的滨海特色村
五峰村内拥有林、田、海3类自然资源，拥有海洋、石雕、红色、屯兵、祖厝、历史6类文化资源。该村是南派石雕的发源地，石雕文化源远流长；拥有3 896 m海岸线、西沙湾优质沙滩公园、县级文保单位(石获海洋文化遗址)及风动石等优质海洋文化资源，海洋文化深入人心；五峰村作为革命老区村，丰山上的战壕遗址具有红色国防军事教育的重大价值，是红色文化传承引领地。
(4)拥有特色石雕产业的经济发达村
五峰村曾被誉为惠安首富村，2018年村集体收入约为668万元，2020年入选淘宝村。村内现状产业以石艺雕刻产业为主，村工业区是“全国乡镇企业示范区”。目前村内共有87家企业，其中中外合资企业有12家、投资上千万元的墓碑厂有33家。
(5)建设空间密集无序、环境品质有待提升的转型社区
根据《惠安县土地利用总体规划(2006—2020)》，五峰村规划期末建设用地规模为171.38 hm2，但2018年土地利用变更年度数据显示村庄建设用地规模为173.33 hm2，“三调”建设用地规模为174.95 hm2，加上生态保护红线及海岸线管控要求，村内现状建设用地十分紧张。以村庄“七普”调查小区为空间单元，通过分析户均建设用地面积、建筑面积及建筑密度(调查小区建筑基底总面积/调查小区用地面积)，发现各单元总建筑面积均在3万m2以上，户均建设用地面积为418～1 375 m2，户均宅基地面积为152～410 m2，片区建筑密度为11％～47％，整体建设较为密集(图4)。石材加工区分布于村域东西两侧，与村庄生活空间并排分布，对居民日常生活影响较大；村庄外部道路联通性较好，内部道路和巷路零碎曲折，不成体系；静态交通设施缺乏，缺少绿地开敞空间，村庄社区的空间品质较为一般。
崇武镇目前处于高质量发展提升阶段，产业转型升级和城镇功能提升完善对用地空间有较大需求。五峰村建设方式较为粗放，公共配套存在较大的短板，未来在培育集体经济和推进社区现代化改造时对用地空间也有一定需求。该村的建设用地在国土调查成果中被认定为现状城镇建设用地，其中相当大一部分被划入城镇开发边界。通过对镇、村两级发展的综合研判，发现村庄基本不具备连片拆迁改造的条件，未来应该以自主更新和社区化提升为主要发展导向，然而对于村内农房翻建及新建、道路拓宽、公共开敞空间优化等建设行为，难以在控规层面针对单一地块下达指标进行有效管控。
为缓解空间发展与现有规划技术管控之间的矛盾，推进镇村空间融合、可持续发展，规划通过“初划—初稿—定稿”的过程，在村域内划定3类功能区(图5)。
初划是基于多元数据的空间叠加分析。首先，在城镇开发边界划分的城乡二元空间的基础上，进一步加强镇域资源分布分析与评价，充分衔接、落实镇域保护与开发格局、交通路网体系规划、公服设施配置及镇域产业发展格局等，结合已批已供用地、重大项目实施需求、存量空间分布，落实城镇空间发展和设施配套的相关要求，基于现状城镇化地区，扩展划定城镇功能区。其次，在划定城镇功能区的基础上，根据五峰村在镇域中作为城乡融合转型社区、石雕产业转型启动区和文旅发展整备区的整体定位，结合土地权属、农村地籍调查及建筑质量，划定村庄现代化社区边界，并与城镇功能区外地区、城镇开发边界内部分乡村功能区共同组成乡村功能区。最后，将城乡模糊发展、利益矛盾较多、城乡共享的地区纳入城乡协调发展区，并明确不同分区的功能定位。
初稿是对规划人口、公服配套及各类边界的综合校验。首先，通过对规划人口所需用地规模及公服设施服务半径进行叠加分析，明确3类地区的规模大小。其次，根据自然山水边界、村域网格管理边界、规划交通路网、产业用地布局、征迁经济测算等因素调整边界并划定3类地区边界初稿。最后，经多轮征求镇村和企业等相关利益主体的意见，开展线上线下公示，以共同缔造的方式划定定稿，使划定成果更具可实施性。
规划在形成村域土地利用综合规划图的基础上(图6)，根据3类地区的建设模式和建设主体差异提出差异化的用途管制技术与成果表达形式。
城镇功能区内的土地权属和建设主体通常较为清晰，且路网方正，规划通过划定基本单元、划分方格式地块、制定强制性控制指标，落实“五线”管控和城市设计指引。在基本单元层面，重点管控单元的功能定位、人口规模、用地规模、建筑面积、绿地面积、配套设施和道路网密度等内容；在地块层面，重点管控地块的用地性质、用地面积、容积率、建筑密度、绿地率、建筑高度、建筑退让线、禁止开口线等强制性指标，以及建筑立面、色彩、风貌等指引性内容，由此形成对城镇地区地块开发的约束和指引。对于城镇开发边界外的城镇功能区，通过制定禁止类、限制类和鼓励类准入清单管控项目准入，并参考控规对建议管控指标进行赋值，同时进行土地征收成片开发公益性用地配比模拟，限制城镇的盲目扩张。
乡村功能区包含乡村生态区、农业功能地区及现代化社区。在乡村生态区、农业功能地区，通过划定管控边界、明确用地规模、制定管控规则来落实生态农业底线管控和质量提升要求，总体做到数量不减少、质量不降低。由于划定的村庄社区单元内的土地权属和建设主体多元且复杂，可结合“七普”结果划定的调查小区、自然村边界、道路山水边界将社区单元细分为若干个居住组团，对居住组团的现状和规划总户数、主导产业分区、景观风貌分区、配套设施类型、公共开敞空间的数量和规模、国土综合整治和生态修复重点、建筑退让距离等进行统一规定，并通过地块图则重点管控地块用地性质、用地面积、现状和规划户数、人口数、宅基地户均面积、人均建筑面积、建筑高度、景观风貌等，管控和引导农房建设行为。
城乡协调发展区是一个弹性动态地区，规划通过“准入清单+管控规则”和详细规划弹性预留实施用途管制。规划充分考虑镇村发展的不确定性，结合城乡协调发展区设定的类型制定项目准入清单、用地兼容类型、设施配套要求，并制定建筑开发强度、利益协调分配、后期管理维护、考核退出等管控规则，对已确定的项目给予优先用地保障，其余用地则加强用地兼容性，按照一、二级规划地类以及留白用地进行预留，保障弹性，协调镇村发展利益诉求，促进城乡融合发展。
在规划体系改革背景下，城镇开发边界划定后形成了二元化的详细规划管控模式。该模式对如何导控城郊融合类村庄的镇村协调发展、促进城乡融合尚无统一的技术规范。本文探索提出超越城镇开发边界二分法的“城镇功能区—城乡协调发展区—乡村功能区”三分法，并根据3类区域的建设模式和建设主体差异，提出差异化的用途管控技术，以打破城郊融合类村庄内部城乡二元发展的惯性，有效协调镇村空间发展矛盾，推进镇村空间实现双提升，保留空间发展弹性，促进城乡高质量发展。
当然，随着规划体系改革的不断深化，未来在推进国土空间总体规划和详细规划有效衔接，以及详细规划分类方面还可以做进一步探索。具体做法是从规划体系层面促进国土空间总体规划和详细规划分区一体化，通过优化国土空间总体规划一级分区，细化二级详细规划分区，划分详细规划建设单元和非建设单元。其中，详细规划建设单元包含控规单元、融合单元和村庄单元。同时，根据不同建设模式和建设主体采用差异化的用途管控技术，从而更加有效地推进存量时代城乡空间一体化的详细规划的精准导控。
首页 >
电子刊物 >
文章分享 >
桂公网安备 45010302000195号
