如何建设以公共充电站为代表的新型基础设施是老城更新急需解决的问题，目前对其规划协同的讨论有所不足。梳理城市政体理论和行动者网络理论的相关概念，结合生命周期视角创新性提出行动周期理论；以南京为例，通过数据量化分析和实地质性调研，发现老城公共充电站不充分、不平衡的现状空间布局和周期性演变特征；运用行动周期理论分析规划协同的行动者网络构建与转译进程，解释空间演变原因；提出优化建议，以期促进南京老城公共充电站的规划建设，为老城新型基础设施建设提供启示。

[关键词]行动周期；老城；公共充电站；规划协同；南京

[文章编号]1006-0022(2024)04-0064-09

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]袁雨龙，于涛．基于行动周期理论的南京老城公共充电站规划协同[J]．规划师，2024(4)：64-72．

0 引 言

老城更新一直是规划学界的关注热点，从早期对技术理性的探索到如今对历史保护、文化复兴等内容的思考，学者们逐渐意识到老城更新是多元主体相互博弈、共同治理的复杂过程。我国部分城市的老城由于建成环境密度高、土地权属复杂以及早期规划“留白”意识的缺失，面临新型基础设施建设困难的问题，亟须探讨其背后的更新机制和规划协同策略。

新型基础设施指由新一代城市技术驱动的基础设施，新能源汽车充电基础设施是其中之一。2022年我国充电基础设施与新能源汽车持续爆发增长，但两者的增量比为1∶2.7，充电基础设施的供给仍旧跟不上汽车的充电需求，该问题在空间资源紧缺的老城地区尤为突出。充电基础设施包括私人充电桩、公共充电站、专用充电站及换电站。其中，公共充电站是充电供给的主要类型，能够满足快速和广泛的充电需求，而私人充电桩、专用充电站、换电站分别存在充电效率较低、服务对象有限和技术不成熟的问题，因此本文的研究对象以公共充电站为主。对于公共充电站的研究，国外主要集中在交通技术、能源供给和工程管理等领域，通过多种求解算法完成选址、定容和建设；国内目前的研究多集中在电力领域，城市规划领域则主要从供需平衡、选址布局和规划策略等角度展开。整体来看，已有研究大多局限于针对公共充电站本身的技术实现层面，而对其在特定空间语境下建设和治理的关注较少。

以公共充电站为代表的新型基础设施建设是老城更新不可回避的问题，也逐渐成为城市空间治理的共性问题，已有文献不乏对社区汽车充电桩协同治理和历史街区公共充电站规划布局的探讨，但缺少对老城公共充电站规划协同的研究。本文通过构建行动周期理论框架，解释老城公共充电站规划中的行动者网络构成及其演进规律，以南京为实证，通过对2016—2022年老城公共充电站的空间布局及演化过程分析，结合实地调研和访谈结果，验证理论框架，从而深入挖掘其背后的规划协同机制，为老城的公共充电站乃至老城更新中其他新型基础设施的规划建设提供参考。

1　行动周期理论基础与构建

1.1　从“主体”到“行动者”：城市政体和行动者网络的互补

随着土地财政下滑和公众参与意识的觉醒，为解释城市内部复杂的利益关系和相互作用，政治经济学领域的城市政体理论(Urban Regime Theory，简称“URT ”)被广泛应用，其认为政府、市场、公众三大主体之间的两两联合或排斥组成了不同的“非正式”管治城市的联盟，即政体。该理论有助于人们了解城市深层的治理机制，但是“政府—市场—公众”的三元划分方法存在僵化和静态的问题，在实际的社会生活与空间规划中三者并非泾渭分明，而是存在交叉的可能。同时，城市政体理论的研究视角集中于人类本身，缺少对非人类的物质条件、社会环境等因素的考虑。由此可见，在老城更新的复杂过程中，仅对政府、市场和公众所代表的主体进行分析有所不足。

城市的形成与发展并非单纯的政治经济过程，在行动者网络(Actor-Network Theory，简称“ANT”)视角下，城市治理是人类行动者和非人类行动者构成的异质性网络的组构，以及利益联盟网络形成、发展和更新的过程。行动者网络理论是以拉图尔为代表的后科学知识社会学家提出的一种以实践建构取代社会建构的理论，具有极强的包容性和创造性，被广泛应用于城市规划和地理科学等领域的研究。从解释力上看，“行动者”比“主体”的范围更广、更具象化，且与实践结合更紧密(图1)，提供了一种扁平化、网络化的视角。

行动者网络理论强调广义对称性、异质性网络和转译过程，适用于中微观的城市研究。其中，广义对称性要求在运用该理论解释现象时尽可能囊括更多行动者，既包括人类也包括非人类，既包括关键行动者也包括边缘行动者。但在规划领域，考虑到实际情况和前瞻性，往往需要先从关键行动者着手，而不是考虑所有异质行动者。从既有实践来看，老城更新的关键行动者往往就是政府、市场和公众等多元主体。因此，将研究对象由“主体”转为“行动者”，能够更广泛、细致地让人们理解老城更新的作用过程，而主体也为寻找关键行动者提供了更可靠的选项。

1.2　从“寻迹”到“循律”：生命周期视角下的行动演进

不论是城市政体理论还是行动者网络理论，它们对城市的研究都不是静态的。行动者的转译通常由问题界定、利益赋予、征召动员、异议呈现4个过程构成，该过程并非一劳永逸，而是动态循环的。在转译与再演绎后，行动者的角色会发生转换，异质性网络也会随之升级。在既有基于行动者网络理论的研究中，人们往往聚焦于用该理论分析事情是怎样发展到一定地步与如何运行的，而非如何使事情变得更好以及使其达成条件，缺乏前瞻性。规划作为一门具有预测性的学科，对于城市的发展不能只停留在“寻迹”，而应尝试找到其规律并指导后续实践，即“循律”。事实上，城市的发展在一定程度上符合生命规律，城市的生命周期包括城市的出生、发育、发展、演化和消亡等过程，而新型基础设施建设同样存在迭代规律。

将城市视为生命的相关研究已有不少，但结合行动者网络理论的则鲜见。曾有学者同时运用行动者网络理论和生命周期理论探讨京东企业的发展过程，但对这两种理论的相融性并未深入探讨。行动者网络并非固定的，其转译过程是动态循环的，甚至是“螺旋循环”，有周期性特征。因此，本文以城市政体理论和行动者网络理论的相关概念为基础，结合生命周期视角，提出“行动周期理论”(Action-Cycle Theory，简称“ACT ”)(图2)，根据异质性网络的稳定状态将行动周期分为4个阶段。

①网络组建期，由于共同的利益或目标，或是对某个具体问题的共同关注，少数行动者通过转译开始建立联盟，该阶段行动者之间的联系还不够稳定和深入，网络结构较松散；②网络发展期，更多行动者被征召进入网络，随着转译和再演绎的循环演进，行动者之间的联系逐渐加强，关键行动者和必经之点得到优化，并可能产生次关键行动者，演化出核心—边缘等结构；③网络稳定期，该阶段构成异质性网络的行动者的数量和属性维持在一种复杂的动态平衡下，在得到较为明确且稳定的关键行动者和必经之点后，复杂性造就适应性，联盟网络的结构趋于稳定；④网络衰亡期或突破期，当根本性异议呈现后，行动者的目标与诉求随之发生根本改变，既有转译过程难再进行，行动者之间的冲突和分裂加大，网络结构趋于衰亡和崩溃，这个阶段可能标志着解体，也可能意味着向新联盟网络转换。

当然，就像科学发展既可能是连续的，也可能是断裂的一样，行动周期也可能发生突变或跳跃。在网络组建期和发展期，若结构性变化提前到来，该联盟网络可能会直接走向衰亡期或突破期。规划对城市的介入并不一定始自网络组建期，准确判断城市或事物所处的行动周期阶段并采取对应措施正是规划的目的所在。

本文构建的行动周期理论强调行动者网络在城市发展中的动态性和周期性，能够更加真实、完整地反映老城更新的治理与实践过程，提供了一种新的研究视角和方法。

2　南京老城公共充电站的空间布局与演进历程

2.1　研究区域概况

南京具有悠久的建城历史，现在一般认为南京的老城指明城墙以内的规划保护区，该区域内存在大量历史文化街区，是南京城市更新的重点区域。已有更新项目与研究内容大多针对南京老城内部片区、地段乃至建筑等特定空间，缺少从老城整体视角对某一专项内容的思考。虽然南京很早就颁布了推广新能源汽车和加快充电基础设施建设的政策文件，但是在存量消化和产权纠纷的大环境下，南京老城更新过程中的多方博弈程度更激烈，行动者网络构成更复杂，这导致公共充电站的建设推进更为困难，引发“数车等一桩”“数桩不见车”等资源浪费问题，因此选取该区域进行研究具有典型性。

本文所使用的南京老城矢量数据来源于空间配准并数字化后的《南京市国土空间总体规划(2021—2035年)》相关图件；路网数据来源于OSM网站，以此对道路进行筛选分级；POI数据来源于高德地图，以2年为间隔，爬取了2016—2022年公共充电站的空间数据，并结合遥感影像和街景照片进行清洗筛选。

2.2　不充分、不平衡的空间布局

2.2.1　不充分的站点数量和场站空间

2022年10月南京主城区已建成的公共充电站数量共计834个。如表1所示，无论是公共充电站的数量还是分布密度，南京老城片区均差于河西新区。值得一提的是，公共充电站的规模大小不同，在充电桩数量及型号配置上并不像加油站一样有固定标准，而老城的留白空间匮乏，导致其范围内的公共充电站规模往往较小，供给更加不足。

目前，公共充电站的充电模式可分为交流和直流，或慢充和快充。实际上，公共充电站是由一定的空间要素、经济要素和社会要素综合作用所形成的独特空间。从现有公共充电站的空间特点来看，可以分为3种类型(表2)，即充电专用型、加油站改造型和停车场改建型，其中停车场改建型又可细分为室内停车场、室外停车场和路边停车带。

南京老城是典型的“寸土寸金”区域，难以为新型基础设施供给土地，所以大型的充电专用型公共充电站十分稀少；已有传统加油站由于服务等级低、面积小等原因难以转型升级。目前，南京老城公共充电站以停车场改建型为主(图3)，这有利于减少对土地资源的依赖，降低改造成本，提高空间效率。但该类充电站存在桩位少、无法快充和无法服务整个社会面等问题，难以满足广泛、大量且快速的充电需求。总体而言，南京老城公共充电站的建设目前存在不足，无法支撑新能源汽车的大量使用。

通过对南京老城公共充电站的可达性评价和核密度分析发现(图4)，2022年在南京老城内行车，基本都能在5 min内找到公共充电站，服务范围的覆盖面已较广。但是，南京老城公共充电站的分布并不均衡，在空间分布上有两个核心——新街口商圈和山西路商圈，均为城市现代化建设较为集中的地段，这些商圈通过辐射效益可以带动周边公共充电站的建设；颐和路、龙蟠里和荷花塘这类老旧传统住区，公共充电站的分布则相对稀疏。出于高效利用时间的目的，人们会更希望夜间在居住地完成充电，而南京老城公共充电站的空间布局现状恰好与之相悖，反映了供需的失衡。

在具体的点位布局上，由于公共充电站的点位不像传统加油站一样有硬性的间距要求，会因电网的限制或市场引导，出现某一地段有多家经营商集聚的现象，如德基广场地下停车场就同时存在保时捷、智己和小鹏3家不同的充电站运营商，这可能导致部分充电桩的闲置与浪费。此外，公共充电站的可达性越好，意味着其使用频率越高，发生桩位占满的概率就越高。目前不同运营商在网络平台上的共享有所不足，所以极易发生充电排队现象，导致新能源汽车用户的时间资源被浪费。

2.3　公共充电站空间布局的周期性演变

将2016—2022年每隔2年的时间作为一个时间截面，对南京老城公共充电站的点位分布、聚集状况和可达性水平进行统计分析，发现近年来南京老城公共充电站的空间布局不断趋于完善。

(1)点位数量波动上升。2016—2018年，因为技术更新和政策支持，公共充电站的站点数量迅猛增长；2018—2020年，公共充电站的站点数量减少，其中消失的站点大多为充电站集聚区里的经营不善或由民间资本投资的站点，在激烈的市场竞争中被淘汰；2020—2022年，公共充电站的站点数量又开始增长，市场品牌数量和种类趋于稳定。

(2)点位布局呈现集聚、扩散、再集聚的循环发展特征。早期南京老城的公共充电站大多集中于北京东路和中山东路附近，在同一街区乃至同一建筑内能同时存在4家以上的充电站品牌方。当集聚到一定程度时，规模效应逐渐消失，且受政府指标分配的引导，公共充电站的建设开始扩散到其他区域，并在一定时间内发生再集聚现象。

(3)服务覆盖范围发生由点到面的转变。从可达性评价结果来看，虽然南京老城公共充电站的数量和布局有一定的波动，但是其服务覆盖范围稳步扩大，逐渐由点连线再成面，满足了市民充电的基本需求。

整体而言，南京老城的公共充电站在较短时间内发生了快速发展，由最初的萌发走向爆发增长，走向过度集聚，再走向有机疏散，最终走向有机集中，表现出一定的空间分布规律和周期性。通过对公共充电站属性的细致挖掘和走访调查发现，2016—2022年，在政府津贴的驱动下，南京老城内各新能源经营商迅速与大型商业综合体地产开发商形成联盟，利用停车场开始建设充电桩。通过市场角逐，公共充电站的品牌种类和权属类型不断丰富并稳定，站点的整体布局也不断优化，在服务覆盖范围上早已超越加油站。

然而，在网络与现实生活中仍然存在很多对充电站的抱怨，比如位置难找、空桩少、信息不对、充电慢等。由于早期建设的充电站对新能源汽车用户及公众需求较为忽视，充电站的实际服务能力较弱，这也是造成老城新能源汽车数量少的重要原因之一。老城公共充电站的场站空间良莠不齐，从治理角度出发，应摸清规划建设中的各类行动者及其相互关系，探讨规划协同机制，从而形成合力，实现老城公共充电站规划建设由追求“量广质低”向追求“量需质高”转变。

3　南京老城公共充电站发展的行动周期及优化建议

3.1　行动者与异质性网络构成

根据南京老城公共充电站的空间布局与演进历程，可以梳理出该更新过程中的行动者，将其分为人类行动者和非人类行动者。其中，人类行动者根据参与主体可以分为政府、电网、运营商和其他人类，非人类行动者按照物质性和概念性进行罗列与归类(表3)。根据行动周期理论，各行动者并非一开始就全部位于异质性网络之中。虽然随着周期演进，行动者们的必经之点也会发生变化，但是本文所构建的行动者网络的必经之点基本围绕于“老城公共充电站的规划协同”。

人类行动者的不同主体对公共充电站的诉求各不相同(图5)：政府往往是受到中央或上层的政策要求，在公共充电站的建设中起到促进、指导和监管的作用，其目标是推动汽车能源升级，助力低碳交通；电网是支撑公共充电站建设的基本部门，新能源汽车的增多导致用电需求激增，驱动着电网部门不断更新技术，进行科学的线网规划与铺设，保证供电的容量充足并避免过荷；运营商是直接对接用户的重要一环，2022年南京公共充电站运营商共有55家，他们主要关注投资成本、运营效率和设备利用率等，因为建设公共充电站需要大量价格低廉的土地，所以需要相关部门与政策扶持，以实现公共服务的供给；包括新能源汽车用户、本地居民等在内的其他人类，对于公共充电站则希望降低充电成本、减少搜索距离和时间、满足多种充电功率、保证环境不受污染、减少噪声等。

物质性要素主要包括公共充电站自身及其外部环境，概念性要素介于人类行动者和物质性要素之间。非人类行动者尤其是物质性要素与公共充电站的建设有直接关系，以往的城市规划在应用行动者网络时仍偏重人类行动者，忽视或轻视非人类行动者。摆脱固有的人类主体思考方式，非人类行动者有时可能也是关键行动者。在老城公共充电站建设的联盟网络中，非人类行动者通过“代理者”(Agent)表达其对建设发展和空间塑造的诉求，从而参与到网络运作之中。

异质性网络的组建往往离不开行动者的转译，每个行动者拥有不同的目标且面临一定的问题和阻碍，他们通过协同合作，不断寻求“最大公约数”，从而形成必经之点，在关键行动者的带领下完成利益赋予和征召动员，最终实现联盟网络的构建与运作。

在南京老城公共充电站的规划建设中，以南京市人民政府为代表的行动者们需要综合考虑老城更新、土地利用、交通规划、财政补贴等因素，其功能作用集中于“宏观调控”这一必经之点，驱使着公共充电站朝数量增加、分布均匀、供需平衡的方向发展；以国网南京供电公司为代表的行动者们需要对接配电网络与充电设备，在电容电压等客观条件的约束下，集中于“功能限制”这一必经之点，驱使公共充电站的布局选址与电网分布相协调；以新能源企业为代表的行动者们受到经济学基本原理的引导，集中于“市场刺激”这一必经之点，从而调整公共充电站的资源分配，通过供给影响充电需求；以新能源汽车用户为代表的行动者们数量多、种类繁杂，往往是公共充电站最直接的使用者与感受者，他们集中于“协调优化”这一必经之点，通过社会运作促使公共充电站的空间分布与充电服务更人本化、精准化、高质化。多种行动者的多维目标交织在一起，最终形成“南京老城公共充电站的规划协同”这一必经之点(图6)，不同阶段的不同关键行动者将所有行动者带到该点，虽然在转译过程中必然存在遗漏与偏差，但是行动者们最终都完成了联盟网络的组建。

3.2　公共充电站发展的行动周期

3.2.1　市场主导的网络组建期

“十二五”期间，新能源汽车还属于新兴事物，普及率较低，与之配套的公共充电站也十分稀少。在特斯拉进入我国的“鲶鱼效应”引起技术的创新与快速发展后，充电站的建设也不得不被纳入新能源汽车公司的发展计划。此时，公共充电站建设的行动者主要为运营商和充电站本身。为追求价值最大化，打响品牌，面对南京老城这种城市核心区，运营商率先在鼓楼、新街口等地段开展公共充电站的建设。在搜集到的2016年数据中，南京老城的充电站大多归属于特斯拉，服务能力十分有限，且品牌私有也限制了充电站的公共产品性质转换。初建的联盟网络存在行动者不足、网络不稳定等问题，南京老城新能源汽车的普及在这一阶段也较难推进。

随着各类相关政策文件的颁布(表4)，政府介入公共充电站建设的力度逐渐加大，并很快成为关键行动者。在政策推广、津贴补偿的背景下，南京老城的公共充电站如雨后春笋般大量涌现，快速在鼓楼、新街口等区域完成集聚，但政府出于社会公平或区域指标的考虑，会推动充电站在稀疏区域的普及，逐步扩大服务覆盖范围。在政府引导和市场驱动的双重作用下，公共充电站便开始了“集聚—扩散—再集聚”的循环发展，如山西路和夫子庙等商圈在承接新街口等地的扩散后又形成了新一轮集聚。值得一提的是，这一时期的运营商中出现了很多民间资本，存在一定的“骗补”现象，在整顿该现象以及经营不善者“消亡”后，公共充电站的数量有所下降，但整体格局和空间布局是有所优化的。这一阶段，政府以及政策、法规等概念性要素发挥了重要作用，政府是关键行动者，异质性网络开始发展壮大，不同行动者的转译与再演绎开始加快，其结果就是老城新能源汽车用户、汽车数量和配套充电站开始激增。

随着公共充电站的不断发展，供需不平衡、职住分布不均、服务不完善等问题逐渐显现，代表社会力量的公众也被征召进入行动者网络。过去商圈集中式的公共充电站布局方式引发了人们的不满，于是社区开始呼吁住区公共充电站的建设，如荷花塘、朝天宫等住区开始出现停车场改建的充电站，但它们表现出了一定的排外性。公众对充电速度的不满引发了公共充电站从慢充向快充更替的革命，同时地下停车场改建型充电站高昂的费用及路边停车带改建型充电站低质的服务也催生了专用型充电站的出现。除此之外，“使用体验”“生活影响”等与公众密切相关的概念性要素也开始发挥不同作用，公众的参与使联盟网络更加完善与稳定，但这一阶段的关键行动者仍是政府，必经之点得到了深化，行动者们开始共同关注“如何通过规划协同实现老城公共充电站的高质量发展”这一问题。 

南京老城公共充电站的更新正如火如荼地进行，整体上与网络衰亡期或突破期尚有一定距离，但依然能窥见些许痕迹。2018—2020年，南京老城的公共充电站大多为慢充桩，完成一次充电需要较长时间，与之相比，人们更愿意在家安装私人充电桩。随着快充技术的突破与普及，原先的慢充桩逐渐消失(图7)，老城内开始大量更替大功率的快充桩，并且出现了专用型快充公共充电站，它们在满足快速充电需求的同时，往往还配有驿站、洗手间等服务设施(图8)，这标志着公共充电站由慢充向快充突破转变。此外，传统加油站的腾退或向充电站的演变也属于技术革命引起的行动者网络衰亡或突破现象，或许当换电技术更成熟时，快充站也会向换电站转变。这一阶段，行动者的溃散或再聚集都受到技术创新的直接影响，当完成突破后，新的行动者网络又会开始新一轮行动周期。

3.3　基于行动周期的规划协同建议

整体来看，南京老城的公共充电站目前正处于网络发展期向网络稳定期过渡的阶段，公众参与所发挥的作用逐渐增强，现有公共充电站的服务范围已满足基础的充电需求，但仍存在着空间布局不充分与不平衡、场站质量良莠不齐、用地资源不足、产权纠纷频发、市场秩序混乱等问题。为推动南京老城公共充电站的规划协同，为老城新型基础设施建设提供启示，本文结合行动周期理论提出以下建议：

(1)准确判断行动周期的发展阶段，并制定相应的规划策略。南京老城公共充电站正在向公众参与的网络稳定期过渡，在这期间需重视新能源汽车用户的使用感受以及场站建设可能对周边产生的影响；不应再一味追求场站数量和分布密度，而应专注站点空间布局的优化，提高便捷性，同时提高场站自身的服务质量，在加快充电速度的同时提供其他温馨服务。

(2)把握关键行动者的变化与动向，摸清网络结构与联系。公共充电站作为一项新型基础设施，经历了关键行动者由市场向政府的转换，空间布局的演变也随之而来，这揭示了关键行动者对联盟网络的决定作用。在公众参与渐强的今天，政府需要加强与社会群体的联系，积极听取用户意见，指导联盟网络运作，从而保证公共充电站的供需平衡、精准服务。

(3)不能只关注人类主体的相互作用，还需考虑其他行动者。南京老城贫瘠的增量用地资源限制了大型地面场站的建设，因此南京老城公共充电站应结合现有地下停车场建设，做好视觉引导，与商场联动提供购物后免费或优惠充电等服务，征召和动员更多行动者进入网络。此外，营造绿色出行、开放共享、自主更新的社会氛围也能推进老城公共充电站的稳定发展。

(4)为可能的衰亡期或突破期留白，技术创新将成为关键。从加油站到慢充桩，到快充桩，再到可能的换电站，这提醒着人们今天的“新”基建不久后也可能成为“旧”基建，技术创新对联盟网络的改变起到革命性作用。在快充充电桩普及的当下，可以适当留白，或者进行一些可逆式设计，在减少更新成本的同时为未来的技术迭代留下余地。

4　结束语

如何建设以公共充电站为代表的新型基础设施是老城更新急需解决的问题，理清其规划协同机制有利于老城新型基础设施建设的健康发展。本文通过数据分析和实地调研，分析得出南京老城公共充电站不平衡、不充分的现状空间布局，以及2016—2022年空间布局演变的周期性特征；基于行动周期理论，梳理南京老城公共充电站规划协同的行动者网络构建和转译过程，将该联盟网络的演变过程分为市场主导的网络组建期、政府主导的网络发展期、公众参与的网络稳定期、技术革命下的网络衰亡期或突破期，并提出准确判断发展阶段、把握关键行动者、重视非人类行动者、为技术创新留白的规划协同建议。

本文基于城市政体理论、行动者网络理论的相关概念，结合生命周期视角，从“主体”到“行动者”、从“寻迹”到“循律”，创新性地提出了行动周期理论，将研究对象网络化、结构化，强调行动者转译过程的动态循环特征，并借此解释南京老城公共充电站的空间布局演进规律，分析其规划协同的网络构成及演变机制，对于指导老城更新中的新型基础设施建设有一定的启发意义。当然，该理论仍有待深入讨论，后续研究将继续完善框架内容，并以丰富的规划实践加以论证。