在城市设计视角下，良性的公共空间设计管控包括获得理想的设计方案以及有序的实施过程。以地块公共空间及其设计管控为研究对象，辨析“地块公共空间”的概念与属性，推演设计管控及全流程伴随式服务需求，提出伴随式服务导向的地块公共空间设计管控策略，即在规划设计阶段，以精细化技术提升设计管控的科学性；在建设实施阶段，以规范化制度提高设计管控的实效性；在运维管理阶段，以多主体治理优化设计管控的长效性。同时，结合广州南沙明珠湾起步区滨水绿地、口袋公园的设计管控实践，验证了刚性管控与弹性引导的技术体系。
[关键词]地块公共空间；设计管控；伴随式服务；广州南沙
[文章编号]1006-0022(2024)03-0130-07
[中图分类号]TU984
[文献标识码]B
[引文格式]区绮雯．伴随式服务导向下地块公共空间设计管控研究：以广州南沙明珠湾起步区为例[J]．规划师，2024(3)：130-136．
公共空间是城市中的公共产品，指向所有居民开放，由公众共同使用的城市空间。在传统规划建设模式下，城市公园、广场、绿地等大规模、形象性公共空间由政府供给，数量有限且日常可达性低，特别是在高密度建成区公共空间的供给尤为不足。随着我国城市建设模式由粗放型向精细化发展，同时受纽约、新加坡等地“私有公共空间”(Privately Owned Public Space，即“POPS”)的启发，依托城市地块出让开发提供公共绿地、骑廊、小型休憩空间等逐渐成为城市公共空间供给的重要手段。
随着“POPS”概念的引入，我国香港、深圳、杭州等地先后提出“私人发展公众休憩空间”“非独立占地公共开放空间”“非公共产权用地上的附属公共空间”等概念，在地块公共空间供给方面做出了积极探索。然而，受双重属性、性质含糊等因素的影响，不少地块公共空间在实际建设中存在低品质、单一化、私有化等问题，削弱了空间的景观性、公共性与社会性，其规划、建设、管理过程亟待反思总结。
良性的公共空间设计管控应包括获得理想的设计方案以及有序的实施过程，依赖于精细化的技术指引，以及贯穿规划设计、建设实施、运维管理等动态过程的制度保障，更需要长期、稳定的伴随式服务。本文分析了地块公共空间的内涵与存在的问题，提出了城市设计视角下地块公共空间的管控逻辑及应对策略，并结合广州南沙明珠湾起步区实践加以验证，以期为其他地块公共空间设计管控提供参考。
1 地块公共空间的内涵及面临的问题
1.1 地块公共空间的内涵辨析
随着我国地块公共空间的实践越来越多，“附属公共空间”“微型公共空间”“建筑公共开放空间”等概念不断涌现，这既丰富了地块公共空间的内涵，也带来了空间界定不明、使用管理缺失等问题，目前已有部分学者对相关问题展开了探讨。例如：唐珊等在辨析比较相关概念的基础上，提出以“配建公共空间”替代“私有公共空间”，强调由第三方“配建”以及空间使用的公共性；梁锐等从国内外权属差异角度，提出以“建筑附属开放空间”对应国外“私有开放空间”，这符合我国权属和公共程度的复杂性。
在属性层面，地块公共空间兼具公共性、社会性、景观性。公共性是地块公共空间的本质属性，具有非排他性的共同使用特征，能够承载公众的休憩停留、社会活动等，并能供不同群体使用，消除不同人群间的隔阂。地块公共空间由市民的各类行为活动所塑造，为不同群体表达兴趣、交流信息与知识提供场所支持。同时，地块公共空间应当为市民提供美好的空间品质与视觉享受，通过空间尺度、绿化种植、景观小品等精细化设计与建设，营造良好的空间场所，形成片区连续的优质景观环境，吸引广大市民停留。
在不额外增加建设用地指标的前提下，地块公共空间能从数量和服务半径方面有效地弥补城市公共空间的不足，按理应对其大力推广，但是现实中存在以下3个问题：一是公共空间景观凋敝、品质不佳，现有地块公共空间多以草坪、硬质铺装为主，通常对其的建设投入是一次性且有限的，难以营造高品质美观的公共空间，且建成之后大多缺乏长期、有效的运维管理；二是公共空间的功能类型与形式单一，当前多数地块公共空间以日常穿行为主，缺少活动体验，公众参与程度低，难以吸引公众驻足停留，且空间形式相对单调乏味，缺少景观小品与配套设施；三是公共空间私有化、不开放或仅对部分人群开放，部分商业用途的公共空间尽管品质和功能有所保障，但往往因为经营或管理上的需要而被业主圈占封闭使用，排斥非消费人群。究其原因，对于建设地块公共空间，地块业主更多的是将其作为获得土地开发权所承担的附加任务，且由于国内开展地块公共空间研究和设计实践的时间相对较短，尚未形成统一的、具有针对性的精细化设计管控体系。
2 地块公共空间设计管控及伴随式服务需求
2.1 地块公共空间设计管控：获得理想方案及有序实施过程
设计管控是塑造地块公共空间的重要手段，具有技术和制度的双重内涵。在技术层面，其目标是塑造理想城市空间，即在设计过程中合理组织各类要素并制定控制和引导要求，形成空间方案，为设计管控提供技术依据；在制度层面，设计管控需通过建立健全相关体制机制支持空间方案落地。因此，地块公共空间设计管控既要制定符合地块公共空间属性的理想方案，也应以制度建设保障方案的有序实施。但在实践中，地块公共空间之间缺乏联系、空间缺乏维护、实施主体不明确等问题仍然普遍存在。
在规划设计环节，当前地块公共空间缺乏系统全面和面向实施管理的普适性指引，地块公共空间类型的提供取决于地方领导的决策偏好及城市设计师的主观经验判断，这削弱了技术的权威性。在实施建设环节，项目必要的咨询与监督缺失，实际建设与城市设计要求不符，不同地块之间开发建设时序不统一，导致线性公共空间破碎化、景观效果不佳，且由于政府部门管理事权分割、缺乏统筹协调，不同职能部门管辖下地块公共空间一体化设计实施仍面临多重阻碍。在运维管理环节，因缺少长期有效的资金投入以及管理部门的监督审查，地块公共空间建成之后处于“失管”状态，空间景观品质难以维持。
2.2 全流程伴随式服务需求：规划设计—实施建设—运维管理
伴随式服务贯穿于城市规划、建设、管理的全过程，并催生了地区总设计师的角色。地区总设计师作为第三方主体具有动态性、协调性和前瞻性的特征，他们以维护城市空间公共利益作为核心职责，提供从规划设计、实施建设到运维管理的全流程技术支持(图1)，以及涵盖规划管控、协调统筹、监督反馈的全方位服务，这有利于实现从编制到管理、从技术到制度的有效衔接。国内最早的实践是2012年广州国际金融城项目建立的顾问城市总设计师制度，由顾问城市总设计师负责对地块建筑设计把关。随后这一制度被广泛应用于各类规划，典型的有2015年广州琶洲西区的地区城市总设计师制度、2018年深圳国际会展中心和深圳超级总部项目的双总师负责制、2021年嘉兴的城市总规划师制度等，这些实践拓展了伴随式服务的实施方式与范围。当前，伴随式服务已在城市全域、重点地区、重点街坊/地块等多尺度空间得到了实施，对推动城市高质量发展、保障重点地区规划设计和实施的连续性、促进重大项目高质高效建设具有重要作用。
在设计方案编制中，地区总设计师需协调多主体的空间诉求，推动构建符合公共利益的地块公共空间体系，结合地区特征合理组织公共广场、公共绿地、慢行通道等，明确地块层面的空间、感官、景观维度的场地设计要求，营造安全、舒适、愉悦的地块公共空间。在此基础上，还需将空间方案转译为匹配后续建设管理需要的设计管控文件。设计管控文件要适应市场开发的不确定性，具备“刚弹结合”的特性，其中：刚性管控要素通过设计图则落实具体位置、范围和建设形式，一般通过纳入规划设计条件予以落实，以保障地块空间品质“底线”；弹性管控要素借助设计导则进行引导，助推公共空间建设品质提升。此外，地区总设计师需支持相关管理部门提前介入设计方案，对项目的前期设计和施工提出意见及建议，研究面向建成管理的设计管控要求，为工程交接和后续管理维护做准备。
在地块开发过程中，地区总设计师为政府管理和市场开发搭建了多主体技术协商平台，通过解释管控要求、协调设计方案、提供专业技术论证和决策建议，统筹多专业诉求、凝聚各方共识、促进集体决策，推动设计意图在项目开发建设中落实，提高地块公共空间品质。当开发地块的实际建设需求与设计管控出现矛盾时，地区总设计师一方面可从公共利益出发提供“自由裁量”式决策支持，补足标准式图则在应对市场开发不确定性方面的短板，通过因地制宜地优化设计管控，促进设计意图精准落地；另一方面，可结合实施中出现的问题对设计管控内容进行迭代优化，提高管控手段面向实施的适应性。
地块公共空间建成后将进入长周期的运维阶段，这一阶段需要做好日常维护与管理、使用后评估及提升改造等工作。在运维阶段，地区总设计师应配合管理及维护主体落实地块公共空间的管理要求，适时推动更新改造工作，并调动政府部门、业主单位、运营单位及其他相关主体的积极性，加大投入力度，共同参与地块公共空间的长效治理，共建共享高品质空间。同时，地区总设计师还需协助建立健全相关监督管理机制，可参考纽约POPS管理经验，探索建立地块公共空间运维管理的定期审查机制，通过奖惩方式强化对建成空间的管控，并借助信息平台，建立多元主体参与的监督网络，逐步完善地块公共空间的管理体系。
根据地块公共空间的特征与问题，结合全流程伴随式服务的需求，提出地块公共空间设计管控的策略(图2)。
3.1 以精细化技术提升设计管控的科学性，引导空间的景观性
精细化技术是获得理想方案的根本，也是推进地块开发、获得管理部门许可、促进社会公众参与监督的重要手段。为进一步提高地块公共空间设计的科学性、提升公共空间的景观性，需完善多专业融合与多尺度适应技术。一方面，通过与市政、交通、水利、景观等专业的合作，形成多学科背景的地区总设计师团队，共同处理地块及片区建设的综合性、复杂性问题；另一方面，鼓励利用绿色城市设计、数字化城市设计技术制定科学合理的设计方案。
针对地块公共空间开发管控需求，转译形成精细化设计指引。实施分级分类的管控策略，根据地块重要性及其所处的位置细化管控要求，通过“一区一策”提高设计管控的针对性。同时，结合管控策略的实施情况，适时制定不同阶段的管控文件。近期采用“设计导则+管控图则”的刚弹性管控文件，以导则描述地块公共空间及其要素的最理想状态和最不理想状态，作为规划管控自由裁量的技术支撑；以图则对刚性控制要素进行定线、定量、定位的管控，确保开发建设不突破空间形态及公共空间的底线。远期制定地块公共空间设计的精细化的政策指引或规范标准，明确可供选择的地块公共空间类型及其规模、形态方面的建设要求，建立地块公共空间设计的指标体系，如纽约POPS政策针对公共广场制定了18项设计标准和4项运营标准，精细化地指引地块的开发建设。
3.2 以规范化制度提高设计管控的实效性，保障空间的公共性
规范化制度是理想方案有序实施的保障，也是明确设计管控工作程序与责任主体、提升城市设计治理水平的重要协同工具。为进一步提高地块公共空间设计的实效性，保障空间的公共性，应完善地区总设计师制度，形成服务于政府管理和市场开发的技术协调平台。一方面，建立规范化的地区总设计师工作机制，明确地区总设计师承担规划管理部门技术性行政的角色，提高地区总设计师的技术权威性；另一方面，明晰地区总设计师的职责权限与服务内容，提高地区总设计师设计咨询与方案审查的工作效率。目前，深圳、郑州等城市在规范地区总设计师制度建设方面走在前列，已出台重点地区总设计师制度试行办法，明确了地区总设计师的人员组成、职责定位、内容方式等，并赋予地区总设计师对技术方案的否决权，在制度层面保障地区总设计师能影响设计决策，使其能更好地履行职责。
在此基础上，以地区总设计师制度为平台，探索建立与建设部门、水务部门、园林部门等相关部门协同工作的机制，统筹考虑地块公共空间用地规划、一体化设计及后期运维管理等，多部门协同完善地块公共空间的治理流程。
3.3 以多主体治理优化设计管控的长效性，强化空间的社会性
多主体治理涉及管理主体、维护主体、社会公众等共建共享的过程，是地块公共空间维持高品质的关键。为进一步提高地块公共空间运维管理的长效性，强化空间的社会性，建议地区总设计师团队可协助管理部门成立地块公共空间专门管理机构。一方面，组织共同制定地块公共空间管理公约，设定开放时间、规定活动准则，增强公共空间活力；另一方面，开展地块公共空间定期审查工作，监督地块日常功能使用情况、督促地块空间的改善升级。
此外，为激发业主参与运营管理的积极性，考虑制定合理的奖励和补偿机制，探索由政府或金融机构提供金融、税收、财政、价格等方面的奖励与补偿标准，为地块公共空间建成后的运维管理提供资金支持。为强化社区公众参与和监督，可探索建立在线数据库公开地块公共空间信息，公众可通过在线数据库查询地块公共空间的位置、类型与形态等，及时评价、反馈地块公共空间的使用情况，形成广泛监督网络。
4 地块公共空间设计管控探索——以广州南沙明珠湾起步区为例
广州南沙明珠湾起步区位于明珠湾区西北部，规划面积为33 km2，包括灵山岛尖、横沥岛尖、蕉门河口片区、慧谷西区4个片区，其依托“五水汇湾、三江六岸、山水相连、南海之门”的自然禀赋，以“国际化、高端化、品质化、精细化”为目标，积极打造“岭南智慧水城、南海美丽湾区”。灵山岛尖、横沥岛尖是南沙明珠湾起步区的重点开发区域，本文以这两个片区为例探讨伴随式服务地块公共空间设计管控的策略。
4.1 利用分类精细设计、全要素导则建构公共空间管控技术体系
4.1.1 灵山岛尖滨水绿地设计及管控技术体系
(1)“国际水乡综合社区”滨水绿地设计
灵山岛尖毗邻蕉门水道与上横沥水道，外围滨水生态绿地由广州园林部门统筹建设，利用生态堤防打造韧性水岸空间，取得了良好的生态与景观成效。受南沙区规划管理部门委托，笔者的团队主持编制了《南沙明珠湾起步区灵山岛C1单元城市设计》，并探索结合设计管控增加地块滨水公共绿地。
设计以建立“国际水乡综合社区”为总体目标，重点构建滨水形态秩序与公共空间框架，塑造高识别性的滨水形象与特色，打造高质量的滨水公共空间。设计构建了“带状生态公园—线性绿廊—社区公园”的多层次公共空间体系，形成“城绿互融”的城市基础图底。具体设计策略如下：①构建便捷连通、舒适宜人的滨水慢行步道，沿内部河涌两侧规划总长度约6.5 km的滨水慢行道，提升滨水空间的连续性与可达性。②构建多层次滨水绿地网络系统，规定滨水地块内部建筑退线10 m，增加地块内滨水建筑面积，形成串联外围绿地的景观环廊，强化水乡社区空间结构(图3)。③根据滨水地块用地功能及人群使用特征，将滨水公共绿地划分为生态居住、水乡门户、休闲商业3种类型，形成生态自然、活动多元、休闲幽静的居住区岸线，特色鲜明、多元体验、高识别性的门户景观岸线，以及功能多元、堤岸形式丰富的商业活力岸线。
图3 灵山岛尖C1单元城市设计示意图
资料来源：《南沙明珠湾起步区灵山岛C1单元城市设计》。
(2)滨水绿地管控技术体系
设计采用了控制总则、设计导则、管控图则逐级传导递进的管控技术体系(图4)。其中：控制总则明确了滨水绿地的控制要点，滨水公共绿地应保证24小时开放，不得设置任何妨碍通行及公共使用的围蔽设施；设计导则制定了3类滨水公共绿地的平面与标准断面的设计指引，对建筑界面、交通组织、驳岸、高差衔接、绿地设计等13项要素提出了导控要求；管控图则针对21个滨水地块落实滨水绿地的刚性控制要求，并进行定量、定位管控，确保开发建设不突破空间形态底线。
(1)“公园城市先行区”口袋公园设计
横沥岛尖口袋公园设计为保障横沥岛绿地系统建设品质，对二级地块公共空间提出设计管控及建设指引，以完善现行城市公园体系，打造广州“公园城市”示范区。设计构建了“骨架(外江景观)—网络(内涌景观)—节点(社区公园)—基层(地块附属公共空间)”的总体空间框架，有效提升了高密度城市区域绿地服务的可达性和公平性，满足了高度集中的居民游憩需求，实现出家门5分钟可达公共空间的目标。设计以地块红线范围内具有城市公共空间职能、供社会公众全时使用的口袋公园作为干预对象，按照服务功能差异，将其分为公共长廊、商业型广场、商务型广场、城市公共广场和社区型公园等5种类型，并进行主题定位(图5)。
图5 横沥岛尖地块口袋公园布局示意图
资料来源：《横沥岛尖景观绿地系统设计与建设指引》。
(2)口袋公园设计管控技术体系
设计采用设计导则与管控图则相结合的方式(图6)，根据安全性、舒适性、愉悦性的空间需求层次，梳理了7类17项精细化管控要素，形成了层次分明、刚弹结合、适度量化的高质量地块配建公共空间设计标准。设计导则包括景观空间指引、景观要素指引、景观技术指引等形式。其中：景观空间指引以直观的正负面清单为原则，引导活动功能与形态特色等；景观要素指引涉及公共艺术装置、水景、铺装与场地等；景观技术指引涉及海绵城市、下沉广场空间衔接等，以多维度弹性引导建设方案的落地。管控图则针对地块口袋公园的位置、规模尺度等刚性控制要素进行定位、定量的管控，确保地块开发建设不突破空间形态的底线。
4.2 以地区总设计师伴随式服务保障地块公共空间有序实施建设
4.2.1 以精细化管控流程强化地块公共空间实施建设
刚性管控与弹性引导相结合的技术管控文件奠定了滨水绿地、口袋公园高品质营造的基础。为推进明珠湾起步区地块公共空间有序实施建设，地区总设计师团队协助开展精细化管控流程，提供长期伴随式服务。
在地块出让阶段，地区总设计师结合城市设计导则与地块图则提供咨询意见，进行前置沟通，保证建设方全面了解地区建设需求，并协助规划管理部门在选址意见书或土地出让合同中明确此类公共空间的规划设计要求，加入建设标准、管理及维护费用承担方、管理人的义务等条款。在设计方案报批阶段，地区总设计师提供方案咨询服务，结合地块图则协助规划管理部门开展行政审批，审查开发实施方案的符合性，并出具修改意见。在建设实施阶段，地区总设计师要求开发单位提供规范表达的配建公共空间附图，规划部门对该类公共空间建设情况进行复核；在主体建设工程规划验收时，地区总设计师协助规划管理部门组织地块公共空间规划验收，保证设计方案的实施。通过地区总设计师全过程伴随式服务，保证地块建设满足整体城市设计管控要求，实现高质高效的建设目标。
4.2.2 以可持续地块公共空间管理强化多方参与和监督
为了更好地体现地块公共空间运维过程的公共性与社会性，在地区总设计师的推动下，明珠湾开发建设管理局准备成立地块公共空间管理机构，负责汇编地块公共空间资料(地块数据信息、历次审批文件等)、监督地块公共空间日常使用(完全开放空间、提供公共服务设施、持续有效维护、允许公众进入等)、协助地块公共空间改善升级等工作。地区总设计师作为沟通开发商、管理机构与社会公众的桥梁，对空间方案设计进行把关。
结合先进城市地块公共空间管控的经验，明珠湾开发建设管理局探索制定了地块公共空间运维的奖惩制度。针对不符合条件的地块公共空间下达违规通知书，视情节严重性责令限时整改或处以罚款、拘役等；针对符合条件且高质量运维的地块公共空间，提供社区发展治理奖励资金、税收减免、绿色电价、评奖评优等政策支持，利用多种手段激发建设方参与地块公共空间建设、运维的积极性。
4.3 探索多维治理工具，强化地块公共空间的长效公共性
4.3.1 建立地块公共空间信息公开平台与标志指引
结合灵山横沥岛尖地区城市智慧数据平台系统，明珠湾起步区建立了公共空间的线上信息公开和查询系统，以及意见收集通道，实现可持续的公众监督，保障空间建设品质，实现全民共建共享。同时，在后续管理中探索在建成的地块公共空间中增加相应标识，注明名称、开放时间与时长、空间建设与维护者的信息，便于民众的监督。
明珠湾开发建设管理局与地区总设计师共同探索了地块公共空间的常态化建设运维反馈机制。结合公众意见和实地调查、地区总设计师每月进行现场巡查，对二级地块口袋公园进行动态监督与评估，评估内容包括建成效果与设计方案的一致性、开放性承诺等，并及时将问题反馈给业主以督促整改。
地块公共空间作为新兴的公共空间类型，有效提升了城市公共空间的供给能力和水平，具有积极的推广建设价值。本文基于城市设计视角，辨析地块公共空间的内涵，结合地区总设计师实践经验，探讨伴随式服务导向下的设计管控过程，提出针对性、适应性策略，以期完善地块公共空间及其设计管控的研究基础。
南沙明珠湾起步区地块公共空间的实践表明，理想的空间形态依托设计导则、管控图则等技术支撑，有序的实施过程依赖于精细化的管控流程以及地区总设计师长期伴随式服务保障。要实现地块公共空间的良性发展，城市设计管控应进一步以精细化技术、规范化制度、多主体治理等策略贯穿规划设计、实施建设、运维管理等全流程，强化空间的公共性、社会性、景观性，践行人民城市理念。
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