【基金项目】
住房和城乡建设部2021年部计划项目(ZX-2021069)
【作者简介】
范晓东，硕士，高级工程师，注册城乡规划师，现任职于中国城市规划设计研究院深圳分院。
种 威，硕士，助理工程师，现任职于中国城市规划设计研究院深圳分院。
叶芳芳，通信作者，硕士，高级工程师，现任职于中国城市规划设计研究院深圳分院。
当前各级国土空间总体规划之间、总体规划与专项规划、总体规划与详细规划之间的传导机制尚不明晰，尝试分析规划传导机制存在的现状问题，吸收学习国内相关城市实践经验，结合湛江具体情况，构建纵向、横向、实施层面的多向立体传导机制，以期为其他城市的规划建设提供借鉴。
[关键词] 国土空间规划；规划传导机制；纵向层面；横向层面；实施层面
[文章编号] 1006-0022(2024)03-0086-09
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 范晓东，种威，叶芳芳．国土空间规划传导机制构建及湛江实践[J]．规划师，2024(3)：86-94．
《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)制定了“五级三类”的国土空间规划体系，随着《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》(以下简称《指南》)的正式发布，市级国土空间总体规划的内容已经基本明确。然而，当前各级国土空间总体规划之间，总体规划和专项规划之间，以及总体规划和详细规划之间的传导机制尚不明确，各个地区仍在持续探索中。
国土空间规划如何有效传导一直都是学者重点关注的问题。《若干意见》要求建构适应国土空间规划框架的传导体系，确保规划能用、管用、好用；《指南》也进一步提出市域和中心城区要落实重要管控要素的系统传导和衔接，在市级总体规划的基础上，可通过编制分区规划或划分详细规划单元等方式，加强对详细规划的指引和传导。为推进各级总体规划的实施落地，需对市县规划传导的关键环节提出新要求：一是在纵向层面做到不同行政主体事权分明、管控边界不冲突；二是在横向和实施层面处理好各个行政主体与市场的行为关系，政府简政放权，各部门相互协调、做好服务，市场发挥调节作用。
1 现阶段规划传导体系存在的问题
1.1 纵向传导深度不一，对外围县市管控缺失
目前“三线”管控指标及其他各种约束性指标均通过市县级层面的国土空间总体规划向镇(乡)级层面的国土空间总体规划逐层分解并落实传导，其本质仍是土地发展权的合理配置问题。在“三线”划定工作中，地方政府都希望争取更多的城镇发展空间，获取更多的城镇建设用地，以获得公共财政的支持和保障；农业空间和生态空间以保护为主，对建设发展的限制比较大，对建设项目的土地用途、规模和位置都有明确的规定，难以突破，相较于投入的人力物力而言，获取的收益并不可观，由于投入产出不成比例以及收益转化机制暂未形成，地方政府在农业空间和生态空间的保护建设方面难以发挥很高的积极性。
由于土地发展权的纵向分配合理性不足，各级国土空间总体规划在纵向传导上深度不一。譬如，部分地区市级国土空间总体规划在各类规划指标分配等方面还是向中心城区倾斜，对外围区县规划指引深度不足，传导内容深度不一，难以有效指导下层次总体规划的编制和实施。
研究发现，当前总体规划和专项规划、专项规划和专项规划之间存在以下问题：一是专项规划类型繁多，编制主体多元但权责边界不明确，难以避免空间重叠、编制内容冲突等问题，如城市管理执法主管部门的公园专项规划和规划部门的绿地系统专项规划。二是各专项规划往往互有关联，但由于缺乏相应机制或政策而难以互相协调。例如：在综合防灾规划中，防灾设施往往需要和公共服务设施协调共建，行政办公用地布局对于防灾救灾知识传播和应急指令传达效率具有一定影响；体育用地合理布局则在应对地震、洪涝等自然灾害，以及人口集聚等突发性事件时显示出积极作用。三是专项规划的审批程序、专项规划与总体规划的关系等如不厘清，则容易出现专项规划实施的合法、合规性缺失等问题。
部分地区国土空间总体规划针对中心城区的用地布局内容较细，与详细规划内容大量重叠，呈现出“把总体规划当详细规划用”的趋势，甚至有可能成为地方用于指导地块实施建设和监督管理的直接依据。一方面，总体规划的部分刚性管控内容以指标形式落实到详细规划层面，详细规划是否可以落实值得商榷；另一方面，总体规划对于弹性引导内容的识别相对较难，如社区级绿地与开敞空间、公共服务设施等，其规模和选址应当根据实际情况和相关标准予以优化调整，其管控具有一定弹性，但目前许多地区尚未明确规则。
整体来看，由于总体规划和详细规划之间的内容深度、传导方式与治理事权不清晰，普遍出现总体规划“刚性难控、弹性不足”以及详细规划人口规模突破上限、用地边界和开发容量失控、公共服务设施与绿地开敞空间难以落地等现象。
2 国内相关城市国土空间规划传导实践及经验总结
2.1 地方实践
广州根据市—区—街道的行政管理体系，结合以往的“市—区县—镇街—规划管理单元”四级管理体系，优化构建了纵向上从市域、区、单元到地块，横向上协调联动各类专项规划的“四级三类”规划体系(图1，图2)。在此基础上，重点强化两类传导机制，纵向上完善“市级国土空间总体规划—区级国土空间总体规划—单元详细规划—地块详细规划”的传导路径，横向上则加强专项规划与市级、区级国土空间总体规划的传导互动。
图2 广州番禺“市—区—单元—地块”四级国土空间规划传导示意图
上海目前构建了“三级四类”的规划体系，建立了“三类三级、体系完整”的传导体系，“三类”即战略目标层级分解传导、刚性指标管控传导、弹性指标引导机制管控，分别对应规划体系中的总体规划、单元规划和详细规划。传导体系聚焦“四条控制线”、规划指标、城市设计3类核心管控要素(图3)，统筹各类要素资源空间配置，兼顾刚性和弹性，明确了市级国土空间总体管控要求和各层次规划自上而下的逐层传导机制。
图3 上海不同层次规划管控要素示意图
资料来源：《“上海2035”规划传导机制和实施框架体系》。
佛山随着国土空间规划实践的不断推进，结合控制性详细规划的改革，提出构建“两级三类四层”的国土空间规划体系(图4)。在此框架下，按照自上而下、分级细化的原则和要求，采取多种管控方法相结合的方式(定性、定量、定位、定界和综合控制)，用以构建纵向上从市级总体规划到区级总体规划，再到详细规划层级的规划传导体系，从而形成“全域统筹、刚弹并举、分类传导”的规划传导方式。
图4 佛山“两级三类四层”的国土空间规划体系示意图
嘉兴在国土空间规划中将传导重点扩大到城镇和乡村，尝试打破二元划分的局面，提出构建市县统筹的以乡镇为单元的政策分区模式；针对城镇发展和郊野两类不同的乡镇单元，从人口就业、指标分配、生态修复、公共服务、交通市政等方面提出分区管控要求。在市县统筹的思路下，嘉兴按照事权对应、刚弹结合的原则，提出了包括结构性、平台类、控制线等6大类区县指引传导内容，并分别通过体系、名录、边界等多种传导方式进行细化落实。见图5。
2.2 经验借鉴
2.2.1 确立层级清晰、匹配事权的体系框架
无论是上海的“三级四类”规划体系，还是佛山的“两级三类四层”规划体系，都是结合本地政府层级和管理事权，提出自身的国土空间规划体系框架，只有在整体层面确立层级清晰、匹配事权的规划编制体系，才能进一步确立传导内容、实施要素等。
(1)强化统筹、构建体系完整的管控体系。市级国土空间总体规划处于“五级三类”国土空间规划体系中的“腰部”位置，具有综合性、战略性、协调性、基础性和约束性，因此需要加强市县两级的规划传导与统筹。例如，嘉兴采用“政策分区+技术指引”的规划统筹模式，有利于强化市级统筹，同时保障县级活力。
(2)构建刚弹并济的传导机制。一方面要保障刚性底线内容的有效传导，另一方面也要充分发挥弹性内容的指引作用。譬如：佛山以“指标+控制线”为主要刚性传导手段，强化底线管控；以“分区+名录+弹性指引”为主要弹性传导手段，实现国土空间差异化发展引导。
3 国土空间规划传导机制构建
3.1 国土空间规划传导载体及方式梳理
3.1.1 国土空间规划传导载体
根据对各地国土空间总体规划的研究得知，规划传导的载体主要包括目标传导、结构传导、名录传导、位置传导、分区传导、边界传导、规则传导等，各类传导载体的传导内容、适用范围及适用难点详见表1。
目前基于对规划传导内容的不同要求，主要存在刚性管控、弹性引导和刚弹兼备等多种传导方向，整体上形成了落实、深化、优化、增补等4种主要的传导方式。落实，指下级总体规划、详细规划、专项规划应严格遵守上级总体规划传导的内容，如生态保护红线等。深化，指下级总体规划、详细规划、专项规划对上级总体规划的进一步分解、细化，如区县级总体规划对市级总体规划确定的用地用海分类、规划分区等进行二级或三级细化，对重大结构性管控要素包括结构性绿廊、重要交通廊道等在空间上的深化落实。优化，指下级总体规划、详细规划、专项规划原则上遵守上级总体规划的内容，但可根据实际需求，结合相关管控要求、文件政策等适当作出优化与调整，如详细规划可对社区级公共服务设施的规模及选址进行适当优化调整。增补，指下级总体规划在本级事权范围内进一步增加、补充相应内容，如区县级总体规划可结合地方实际情况增加和补充本级工业控制线、城市改造及历史文化保护名录等内容。
国土空间规划应遵循“事权对应、刚弹结合”的原则，明确市县级国土空间总体规划的纵向传导核心内容，包括“底数底图—目标战略—空间传导”等，突出市级国土空间总体规划的承上启下作用。市级国土空间总体规划建议创新弹性机制和市县联动反馈机制，确保上级规划向下位规划传导落实过程可以实时动态地接受反馈，并同步反馈到传导管控内容上，进一步优化管控内容。市域范围内的农业、生态、城镇等不同类型的空间，可通过“目标(指标)+结构+名录+位置+分区+边界+规则”等多种相互组合的载体，结合“落实、深化、优化、增补”等多元复合的传导方式，形成市县联动的纵向传导体系。
横向传导重在各部门要明晰权责边界，保证各自专项规划方案之间具有层次性、互补性、协调性，各部门要进一步明确专项规划编制清单，落实各自专项规划的核心内容，避免出现相互重叠、相互矛盾现象。同时，各专项规划要以同级国土空间总体规划为编制、审批的依据，在战略目标、城市结构、功能分区等重要内容上做好衔接，避免冲突，同时也需注意不得突破刚性管控内容的约束要求。
以详细规划为依据，重点建立以“近期建设规划+年度实施计划”为抓手的滚动实施机制。一方面，要明确详细规划的法定规划地位和作用，强调其指导建设的重要性，避免与总体规划混为一体，并同步探索详细规划的编制思路，更好地落实总体规划的规划目标和管控要求。另一方面，在国土空间规划的编制过程中，要突出强调近期行动抓手的重要性，将阶段性的目标、重大且紧迫的重点项目等列入近期行动计划，同时衔接相关专项规划，提出明确的建设计划，用于指导建设实施；对于已确定的目标、计划，可列入年度建设计划，同步反馈到国土空间总体规划中，预留用地保障及提出相应的供应安排。
在详细规划落实总体规划的目标、管控要求方面，构建“直接传导+间接传导”的传导机制。在直接传导方面，在总体规划中明确各单元的核心管控内容，重点提出各单元的主导属性，通过“属性+指标+名录管控”等载体，实现总体规划向详细规划的直接传导，如增加人口规模分解表、公园绿地分解表、学位分解表等。在间接传导方面，可以借鉴上海、广州等地区的经验，增加单元规划或片区规划层级，通过“指标传导、用途管制、设施配给、城市设计、行动指引”等传导载体，将总体规划目标一次性转化为控制性详细规划要求，形成一份自上而下单向传导的“控制性详细规划任务书”式文件，实现有效实施传导。
按照国土空间规划体系总体设计思路，紧密结合湛江实际，探索建立全域覆盖、分层管理、分类指导、逐级传导的“三级三类”规划体系，形成了“市—县(市、区)—镇(乡)”总体规划统筹引领、专项规划辅助支持、详细规划操作实施的3类规划。
重点围绕“公共资源+公共服务供给”两大核心内容，抓住底线管控、用途管制、设施配给、行动指引4大核心要素，通过规则、指标等7大传导载体，采用定量、定界、定分区、定规则、定名录等方式，实现刚性内容从“弹性”到清晰的逐级传导。见图6。
依据从上至下逐级深化的原则，采取定边界、定名录、定规则、定分区、定数量等管控手段，搭建“市—县(市、区)—镇(乡)”三级纵向总体规划传导体系，重点针对底线管控、用途管制、设施配给、行动指引4大板块传导内容提出相应要求。
底线管控包括“大三线”、“小四线”与历史文化遗产保护名录。“大三线”主要指永久基本农田保护红线、生态保护红线、城镇开发边界，是需自上而下贯穿传导的控制线，采用“上下联动、全域划定、边界传导”的方式，市级总体规划需明确控制规模与示意边界，县级总体规划落实具体范围并向上反馈，经市、区(县)协调完善后确定最终边界。“小四线”主要指城市绿线、城市蓝线、城市黄线、工业控制线，采用“名录及规则传导”的方式，市级总体规划在市域层面初步确定名录，并明确相关要求与划定原则，县级总体规划依据相关原则划定边界。在历史文化遗产保护方面，市级总体规划重点整合各级(市级及以上)文物保护单位、历史文化名城名镇名村、历史城区、历史文化街区、传统村落、历史建筑等历史文化遗存的保护范围，提出名录，县级总体规划统筹划定包括城市紫线在内的各类历史文化保护线，并可结合县级保护名录，进行落实并增补。见图7。
用途管制对象包括主体功能区(规划分区)与各项指标，市级总体规划应落实省级国土空间规划主体功能区，为湛江国土空间保护开发做出综合部署和总体安排。同时，市级总体规划将主体功能区细化至一级规划分区，县级总体规划将包括城镇发展区、乡村发展区、海洋发展区在内的3个一级规划分区细化至二级规划分区，乡镇级总体规划在其基础上进一步细化至用途地类。此外，市、县两级总体规划确定规划分区管控标准，指引详细规划进一步细化至用途地类。同时，应由市级总体规划提出各类控制性指标，重点包括各区县建设用地指标、耕地保有量、林地保有量等规模，由县级总体规划落实分配，并传导至各乡镇级总体规划。见图8。
设施要素重点包括公共服务设施、市政基础设施、绿地与开敞空间，设施要素的配给按“市县(区)级—乡镇级—社区级”3个层级进行传导管控。
市级总体规划与专项规划同步编制，确定设施布局总体结构，联动明确市县(区)级重大公共服务设施与市政管线及廊道名录，县级总体规划确定设施规模、位置及廊道线位。对于乡镇级设施提出的设施布局要求和配置标准，由县级总体规划制定设施名录并在乡镇级总体规划中深化落实其布局。在社区级层面，完善社区生活圈，提出医、养、教、文、体等设施，以及社区商业服务设施和公共开敞空间的配置标准与布局要求，由县级总体规划根据各地情况深化其规则，并由乡镇级总体规划落实规模。见图9。
衔接国民经济和社会发展五年规划，结合城市体检评估，市级总体规划对规划近期作出统筹安排，制定行动指引。行动指引对县级总体规划的管控包括指标与名录，编制土地整治、生态修复等工程及其他重大项目清单，由下层次总体规划落实并增补项目清单，提出具体工程位置。见图10。
横向层面强化市级总体规划对专项规划的指导约束作用。自然资源主管部门与市直相关部门统筹协调，确定总体规划层面需要开展编制的市级专项规划清单，纳入清单的市级专项规划采用与总体规划一致的底图底数，并向总体规划反馈各领域的空间需求，由总体规划统筹考虑。
市级专项规划的编制，不得违背市级总体规划确定的强制性内容，遵守总体规划确定的生态系统保护格局，以及自然保护地体系、自然资源保护等管控要求；遵守总体规划确定的城乡公共服务设施配置标准，以及重大交通枢纽、重要线性工程网络、城市安全与综合防灾体系、地下空间、邻避设施等设施布局原则和标准，以节约集约用地为原则，开展专项规划的编制。专项规划经批准后纳入湛江国土空间基础信息平台，叠加到国土空间规划“一张图”，实施严格管理。
根据相关规范，结合湛江实际情况，市级总体规划重点明确发展目标与规模、国土空间格局、自然资源保护与利用、城镇布局与功能体系、乡村振兴、陆海空间、综合交通、市政基础设施、国土综合整治与生态修复、近期建设安排等10个层次的内容。根据其规划要素进行细分，并整合分类，将专项规划分为5大类型：资源保护利用类、要素空间配置类、国土安全保护类、城乡统筹规划类、计划实施管理类。见图11。
(1)资源保护利用类专项规划。该类专项规划主要是对各类自然资源的保护与管控，包括耕地、林地、水系和湿地、海洋、海岸线5类自然资源保护利用专项规划，通过定分区、定指标、定规则的方式进行要素管控与传导。见表2。
(2)要素空间配置类专项规划。要素空间配置类专项规划包括公共服务设施、市政公用设施、交通基础设施、能源矿产等要素的专项规划，主要通过定位置、定指标、定名录、定规则等方式进行要素管控。
(3)城乡统筹规划类专项规划。城乡统筹规划类专项规划包括人口发展专项规划、产业发展专项规划、历史文化保护专项规划、城市更新专项规划、绿地系统专项规划等。
(4)国土安全保护类专项规划。国土安全保护类专项规划包括水源保护专项规划、防灾减灾专项规划、生态保护与修复专项规划等，以定指标、定边界、定规则的方式进行管控。
(5)计划实施管理类专项规划。计划实施管理类专项规划主要包括近期建设专项规划，由市级总体规划结合国民经济和社会发展五年规划、城市体检评估进行统筹安排，制定行动计划，列出重大项目清单，通过近期项目落实，并通过专项规划落实增补项目名录。此外，市级总体规划通过制定近期建设目标指标传导至相关专项规划。
实施层面的传导指总体规划与详细规划之间的分解落实与约束。详细规划落实总体规划的指标传导和空间管控要求，突出实施导向。城镇开发边界内，详细规划提出地块用途、建设强度和配套设施布局的强制性指标要求；城镇开发边界外，生态、农业单元规划的编制必须落实总体规划关于自然资源保护的要求。总详传导需要在总体规划确定的范围内划定详细规划单元，并明确单元传导和管控规则。针对湛江中心城区，通过划定详细规划单元，采取“属性+指标+名录管控”的直接传导方式，实现总体规划向控制性详细规划直接传导。
详细规划单元是总体规划向详细规划进行管控传导的基础空间单元，结合空间格局及底线管控，划定3种详细规划单元，包括城镇单元、乡村单元和生态单元。以湛江中心城区为例，城镇开发边界内，结合街道行政边界、主次干道及以上道路，以及山体、水体等自然地理边界，基于城市功能结构与规划分区，以15分钟生活圈为空间功能基础，划定95个城镇类单元，单元规模为2～5 km2；城镇开发边界外，结合镇村边界，基于规划分区、自然界线等要素，划定37个农业农村类单元及3个生态类单元。
中心城区城镇单元根据主导属性，共划定12类单元，包括综合服务、商业服务、居住生活、工业发展、绿地休闲、教育科研、文化旅游、交通枢纽、战略留白、物流仓储、历史保护及都市农业单元。结合单元主导属性，基于中心城区用地结构提出优化策略，并针对单元制定核心用地规模分解表。
为更好地实现总体规划对详细规划的传导，在相关标准规范要求的基础上，针对中心城区层次增加4个单元指标分解表及1个名录，包括常住人口规模分解表、学位数指标分解表、医疗卫生机构及养老床位数指标分解表、公园绿地指标分解表、全市重大文体设施名录。
综合服务单元详细规划的编制重点为完善组团级行政、文化、教育、休闲、综合商业；商业服务单元详细规划的编制重点为完善商务商业功能，提升辐射水平；居住生活单元详细规划的编制重点为完善社区级服务配套及居住功能，提升片区整体居住环境；工业发展单元详细规划的编制重点为完善产业配套，提升产业用地绩效，打造配套完善、环境优美的产业片区；绿地休闲单元详细规划的编制重点为扩大绿化空间，提升公园品质；教育科研单元详细规划的编制重点为布局科研机构、共享技术研究平台等科创设施及高等院所等，并完善科研服务配套，营造教育科研氛围浓厚的片区环境；文化旅游单元详细规划的编制重点为充分挖掘自然资源潜力，拓展生态休闲、文旅度假等功能，提升城市吸引力；物流仓储单元详细规划的编制重点为完善物流及仓储功能；历史文化单元详细规划的编制重点为加强历史文化保护，通过挖掘文化内涵，发挥历史风貌区的城市功能，构建支撑其发展的内部产业，振兴历史风貌保护区；交通枢纽单元详细规划的编制重点为结合TOD综合开发，完善公共服务、创新研发等功能；都市农业单元详细规划的编制重点为创新设施农用地类型，推动农用地复合利用，打造科技农业、生态农业、文化农业等各类主题鲜明的现代都市田园；战略预留单元详细规划的编制重点为结合远期开发情况编制详细规划。
当前，各级国土空间总体规划已基本编制完成，正处于报审阶段，各类专项规划进度不一，详细规划已按计划有序开展。在此承上启下的关键时期，如何进一步落实横向、纵向和实施方向的传导要求，实现规划的“一张图”管理，是各地面临的重要挑战。本文尝试构建纵向逐级深化、横向融合贯通、实施刚弹结合的多向立体传导机制，用以指导湛江的规划建设，并期望对部分城市提供有益借鉴，以期实现对国土空间资源的合理利用与安排。
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