在国土空间规划背景下，基于文旅规划变革的需求，探讨文旅规划模式及用地路径。以赤峰喀喇沁旗大马鞍山地区为研究案例，根据以“生态为底线、市场为依托、项目为引擎、空间为载体、用地为保障”的五位一体文旅规划转变方向，从管区规划、前景分析、文旅项目库建立、文旅项目空间布局、文旅项目用地落位等5个方面构建国土空间规划体系下文旅规划的创新模式，并提出建设用地指标分区储备、建设用地指标利用、建设用地指标分步管控、点状供地指标储备、村庄点状供地指标利用等用地路径，以期促进文旅规划与国土空间规划的协同发展。

[关键词]国土空间规划；文旅规划；模式与路径；大马鞍山地区；赤峰喀喇沁旗

[文章编号]1006-0022(2024)01-0107-08

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]楼梅竹，张学勇，任洪国．赤峰喀喇沁旗大马鞍山地区文旅规划模式及用地路径[J]．规划师，2024(1)：107-114．

0　引　言

国土空间规划体系自2019年提出至今，已逐渐明确“五级三类”规划的编制重点及管控内容，强调“底线约束刚性传导、用途管制分类指导、自然保护全域整治”等方面的内容。潘斌等提出“乡镇国土空间总体规划的转变方向是从重镇区建设转向全域全要素的分类精准管控，从战略引领转向刚性与弹性相结合的管控，从体系性引导转向村庄建设的底线管控”；曾源源等提出“综合运用‘目录清单+动态管理’的手段，打通总体规划和专项规划之间的连接通道”；罗彦等提出“国土空间发展突出高质量发展和生态文明建设、突出治理能力提升和治理体系构建、突出规划体系与空间规划体系的重构、突出资源资产化和空间资源管理”；刘宇舒等提出“依托‘三调’成果对数据统一、潜力评估、规划决策、实施评估的支撑效用，从储前、储中、储后环节建立‘一摸清、二平衡、三评估’的土地储备规划体系”。

在此期间，文旅规划政策导向也发生了重大转变，更加深入贯彻全域布局管控理念，注重衔接国土空间规划以实现建设审批和管理实施，整体从城市开发边界内拓展至乡村全域，从开发城市建设用地拓展到灵活利用集体建设用地。这些转变凸显出文旅规划项目全域布局建设和国土空间全域土地综合整治同步同行的趋势。

因此，在国土空间规划体系下，文旅规划不同于《文化和旅游规划管理办法》中定义的文化和旅游规划(仅指文化和旅游行政部门编制的中长期规划，主要包括文化和旅游部相关司局或单位编制的以文化和旅游部名义发布的总体规划、专项规划、区域规划，以及地方文化和旅游行政部门编制的地方文化及旅游发展规划)，应该严守生态底线，紧紧围绕全域综合整治与旅游发展融合的思路，以为国土空间规划用地指标分配提供依据为目的，以衔接国土空间规划建设管控为项目落地的抓手，通过对各类政策及实践的深入研究，探索与国土空间规划深度融合的文旅规划模式及用地路径，推进文旅项目空间布局合理化，引导文旅项目指标法定化，从而方便文旅项目的后期审批与落实。

1 文旅规划模式

根据国土空间规划与文旅规划两者共同关注的“生态资源保护、市场需求导向、文旅产业发展、文旅空间布局、建设用地利用”等5个方面的内容，协调两者诉求，从管区控制、需求分析、项目导向、空间引导、用地保障等5个方面进行深化细化，创建两者的开放接口，以便于国土空间规划的刚性传导和文旅项目的审批与落实。

1.1 “传控线、划管区”的管区控制模式

刚性传导上位国土空间规划，明确总体发展格局，落实“三区三线”、耕地保护区和河道蓝线等重要控制线的管控要求，以重要控制线为底线，划定生态、生产、生活等3大空间片区，并结合县级/乡镇级国土空间规划用途指引，提出对应的管控要求。

1.2 “重分析、明需求”的需求分析模式

以现阶段文化旅游市场的发展现状为依托，分析旅游发展阶段与特征，结合当地的旅游区位、客群基础和文化特征，明确文旅产业发展定位，以及与发展需求相匹配的文旅项目类型。

1.3 “识资源、谋项目”的项目导向模式

以当地各类规划为基础，依托现状自然、人文、土地等资源情况，结合当地文旅项目发展的现状和意向，确定其发展目标，梳理并建立文旅项目库，明确拟建的文化体验、生态休闲、度假服务等3大类文旅项目的个数、用地规模、建设规模和建设内容，为文旅项目的发展、建设和管理提供引导与依据。

1.4 “定布局、落空间”的空间引导模式

在管区控制的基础上，布局拟建设的文旅项目及旅游服务设施，构建文旅项目总体空间发展格局，与县级/乡镇级国土空间规划及村庄规划等进行空间对接。

1.5 “找用地、强管控”的用地保障模式

根据文旅项目库用地规模需求，明确文旅项目所需的城镇开发边界内的储备城镇建设用地，以及城镇开发边界外的改造提升用地(国有用地、宅基地与特殊用地)、储备用地和计划储备用地的规模，同时梳理与国土空间相衔接的城镇开发边界、有空间选址意向的文旅项目用地、有空间条件储备的文旅项目用地和优先选址区用地，并提出衔接利用方式及管控原则，作为与国土空间规划相衔接的主要接口。

2 文旅规划用地路径

2.1 “集中建设+点状供地”的用地创新路径

根据规划范围内的空间结构和功能布局，梳理拟建设的文旅项目，形成用地布局引导，并采取“集中建设+点状供地”的创新模式，进行项目建设用地指标供给。

对于用地规模需求较大的成规模开发项目，应严格按照国土空间规划城镇开发边界管控要求进行集中建设(大型特殊重点项目例外，这类项目用地建设需单独特殊申请)，以推动城镇建设用地集中高质量发展。

对于一些乡村旅游设施、露营基地和停车场等小型项目，应在满足村民基本生活需求的条件下，基于城镇开发边界外集体建设用地增减挂钩、废弃工矿用地利用和5％～10％的机动指标，通过预留点状供地的方式保障文旅项目建设用地指标，并从选址、许可和实施等3个方面进行管控。

2.2 “储备用地+计划储备用地+剩余弹性指标”的点状供地指标利用路径

依据“三调”成果，梳理城镇开发边界外存量可盘活用地、采矿用地和10％的农村产业融合用地机动指标最大值，并将这些指标作为可供文旅项目利用的点状供地总体储备指标。通过文旅项目“储备用地+计划储备用地+剩余弹性指标”等3种指标利用路径与国土空间规划相衔接。其中：文旅项目储备用地纳入县级/乡镇级国土空间规划；文旅项目计划储备用地可根据后续项目选址纳入县级/乡镇级国土空间规划；剩余弹性指标(含农村产业融合用地机动指标)则根据后续项目需求进行灵活应用，机动指标以农村产业融合用地的形式在县级/乡镇级国土空间规划中以不落图的方式预留。

3 赤峰喀喇沁旗大马鞍山地区文旅规划案例

赤峰喀喇沁旗大马鞍山地区西起大广高速公路、东至雷家营子村，总面积为100.74 km²(含马鞍山国家森林公园26.41 km²)。该地区呈现“一带一廊、一水一河、五山十三谷”的空间格局，以及“一分山水、一分田、二分草地、六分林”的总体特征。

3.1 大马鞍山地区文旅规划模式

3.1.1 以生态底线为基础，引导管区规划

大马鞍山地区的生态保护红线范围为3623.12 hm²(含马鞍山国家森林公园2640.71 hm²)，永久基本农田保护区面积为406.75 hm²，城镇开发边界控制线范围为188.44 hm²，耕地保护区面积为8374.53 hm²。规划对生态底线进行刚性管控(图1)：生态保护红线内实行最严格的保护制度，严控与生态保护无关的建设活动，确保生态保护红线控制面积只增不减，生态功能不断提升；永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或改变用途；严格控制占用耕地，原则上尽量不占用耕地，必须占用耕地的非农业建设须经批准后才能占用，按照“占多少、垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地。

规划围绕大马鞍山地区的国土空间开发保护总体格局，按照“全域全覆盖、不交叉、不重叠”的原则，结合国土空间功能导向和主要用途方向，对接划定生态、生产、生活等3大控制管区(图2)。生态空间包含生态片区7252.01 hm²，对应乡镇级国土空间规划的生态保护区和生态控制区，由生态保护红线、林业用地、水域构成。该片区引导以林业和水资源为主的生态保护活动，必要时可少量布置旅游服务设施。生产空间包含农业片区939.85 hm²，对应乡镇级国土空间规划的农田保护区和乡村发展区，由基本农田和耕地构成。该片区引导农业种植，原则上不布置旅游服务设施。生活空间包含休闲游憩片区1642.03 hm²、优先选址区51.83 hm²和城镇开发边界188.44 hm²。其中：休闲游憩片区对应乡镇级国土空间规划的乡村发展区和矿产能源发展区，该片区根据“绿色修复”的概念，重点提高区域绿化覆盖率，同时布置旅游休闲娱乐设施；优先选址区对应乡镇级国土空间规划的乡村发展区，该片区重点布置旅游休闲娱乐设施；城镇开发边界对应乡镇级国土空间规划的城镇开发边界，以各类城市建设为主，主要布置大型旅游项目。

3.1.2 以市场需求为引导，进行前景分析

国内文旅产业经历了3个发展阶段，即景点游的起步阶段(1.0阶段)、主题游的高速成长阶段(2.0阶段)和主题游持续发展的成熟阶段(3.0阶段)。如今我国的旅游产业即将迈入第四个阶段——跨界融合阶段(4.0阶段)，该阶段突出平台化、IP化特点，逐渐形成“文旅+扶贫”“文旅+教育”“文旅+体育”“文旅+健康”“文旅+服务”“文旅+主题IP”等多元化的文旅产业类型。

喀喇沁旗是北京通过高速公路进入内蒙古草原旅游带的必经之地，具备潜在客源辐射基础。位于喀喇沁旗的马鞍山为赤峰的标志性山峰，具备较强的地域标识性，相较于红山区、松山区等近郊区域，其人群吸引力更强，在旅游消费升级的背景下，马鞍山作为山地旅游稀缺产品将迎来新的发展机遇。同时，随着经济的发展、居民可支配收入的增加以及人们消费观念的转变，喀喇沁旗老城区及周边城市的居民对于城市郊野公园、生态休闲、文化旅游的诉求日益强烈，喀喇沁旗将迎来全新的消费时代。

未来大马鞍山地区将成为以马鞍山景区为核心资源、北接锡伯河百里生态文化旅游走廊、南衔王府历史文化体验胜地、西临喀喇沁旗锦山中心城区的融合了“文、旅、服”的生态景观旅游新IP引力地区。

3.1.3 以文旅资源为依托，建立文旅项目库

大马鞍山地区拥有优质的森林旅游资源——马鞍山国家森林公园，三德观宗教文化资源，南山公园、葡萄基地、汽车营地等户外旅游资源，以及雷家营子乡村旅游资源，等等。规划依托现状资源，谋划生态休闲、文化体验、度假服务等3类文旅项目，明确项目建设内容，梳理项目拟选址所需城镇开发边界内的城镇建设用地，城镇开发边界外的文旅项目储备用地、计划储备用地以及原址改造用地(含国有用地、宅基地及特殊用地)。①文旅项目储备用地规模参照现有规划及意向建设项目拟定选址规模。②意向文旅项目计划用地规模按照拟建设项目总规模的10％～15％计算。③民宿、公共设施、旅游服务建筑规模参照现状建设情况，按照0.5的容积率计算，广场等娱乐设施按0.3的容积率计算。④区域旅游服务中心规模参照《城市旅游集散中心等级划分与评定》(GB/T 31381—2015)计算。其中：城市一级游客集散中心建筑面积应大于900 m²，停车场面积应不小于5000 m²；城市二级游客集散中心建筑面积应大于600 m²，停车场面积应不小于2000 m²。⑤旅游服务驿站规模参照《风景名胜区规划规范》(GB 50298—1999)、《旅游景区游客中心设置与服务规范》(GBT 31383—2015)计算，其中：对于AAAA级和AAA级旅游景区中年服务游客量为30万～60万人次的游客中心，其建筑面积不应少于100 m²；对于休闲驿站，用于设置固定休闲驿站的场地的面积应不小于2.2 m×20 m，在此基础上还应留出租车服务空间等，故总面积不小于100 m²)。规划通过建立总体文旅项目库，精确引导文旅项目落实。

规划充分发挥大马鞍山地区的生态资源优势，依托马鞍山国家森林公园，结合现状南山公园、汽车营地等休闲景点，统筹周边辐射区的生态资源，打造“自然+景点”文旅项目，支撑发展6类共35个生态休闲文旅项目，以及2类服务项目(含马鞍山景区旅游服务中心及生态休闲类旅游驿站)。见表1。

规划挖掘历史人文要素、宗教文化等特色地域文化，结合现状红酒庄园、红色文化资源，协同周边村庄，打造“文化+产品”文旅项目，通过特色建筑构建文化体验馆、文化庄园和文化博物馆，开发特色饮食、文创商品和文化体验活动等沉浸式体验类旅游产品，支撑发展3类9个文化体验文旅项目，以及2类服务项目(含沉浸式文旅特色服务中心、红色文化教育体验中心及文化体验类旅游驿站)，给游客带来全感官和全身心的立体文化体验，推动营造特色文化主题IP。见表2。

依托现状雷家营子村的乡村旅游资源，规划引入温泉、矿泉等康养元素，营造特色空间，打造“乡村+活动”文旅项目，提供康养服务以及一系列休闲、乐游类放松度假活动，支撑发展3类共24个度假服务项目，以及2类服务项目(含乡村旅游度假服务中心及9个度假服务类旅游驿站)，为城市居民提供放松身心的度假目的地。见表3。

3.1.4 以推进建设为目标，布局文旅项目空间

依托马鞍山国家森林公园核心区和喀喇沁旗城区3 km和7 km的辐射半径，规划将大马鞍山地区分为东、西两大功能区。西部功能区以城市服务和旅游服务功能为主，东部功能区以生态保育和休闲度假功能为主。在此基础上，规划将文旅项目库中的生态休闲、文化体验和度假服务等3大类共68个文旅项目进行空间落位，打造4大基地，形成“西文化、中生态、东度假”的文旅产业布局结构(图3)。其中：西部片区突出文化体验、城郊公园、城乡服务和旅游集散等城市配套功能；中部片区突出文化教育、生态景点、生态休闲和度假旅游等功能；东部片区突出乡村高端民宿度假体验功能。

规划以4大基地为依托，构建包括“4个中心+N个旅游驿站”的文旅服务体系，建设4个一级旅游服务中心和23个二级旅游服务中心(图4)。其中：一级旅游服务中心包含沉浸式文旅特色服务中心、红色文化教育体验中心、马鞍山景区旅游服务中心、乡村旅游度假服务中心，规划参照城市旅游集散中心联合基地建设区域性旅游服务中心，设置中心大厅、售票厅、乘车点、公共厕所等主要功能，同时设置咨询接待中心、候车室、旅游产品展示区、吸烟区、行政管理区、旅游购物区、休闲服务区、医务室、失物招领点、母婴及残疾人专用休息室等功能；二级旅游服务中心包含文化体验类旅游驿站、生态休闲类旅游驿站和度假服务类旅游驿站，规划按照大马鞍山地区预测的50万游客容量，结合村落、景点分布及用地情况进行建设，并将这些设施分为游客中心(景区内6处小型旅游服务设施)和服务驿站(17个)两类。

3.1.5 以落地实施为目的，落位文旅项目用地

依照大马鞍山地区文旅项目库，统计出需要储备的建设用地指标为294.19 hm²，结合文旅项目空间布局、现状建设用地分布情况和上位规划，刚性传导上位城镇开发边界188.44 hm²，落位文旅项目储备城镇建设用地140.57 hm²；以147.72 hm²有空间选址意向的文旅项目用地刚性落位125.43 hm²改造提升用地和22.29 hm²文旅项目储备用地；以32.12 hm²有空间条件储备的文旅项目用地弹性引导落位5.90 hm²文旅项目计划储备用地；以“四荒地”为基础，划定51.83 hm²优先选址区，弹性指引其他文旅项目选址。见图5。

3.2 大马鞍山地区文旅规划用地路径

3.2.1 建设用地指标分区储备

规划以“集中建设区内集中建设+集中建设区外点状供地”的方式分区储备用地指标。经统计，大马鞍山地区文旅项目所需集中建设区内城镇建设用地的指标为140.57 hm²，集中建设区外点状供地指标为28.19 hm²，而大马鞍山地区城镇开发边界用地的指标最大值为188.44 hm²，点状供地弹性可利用指标最大值为34.71 hm²。通过文旅项目所需指标和可以提供的最大指标两者对比，保证集中建设区内文旅项目所需储备指标包含在城镇开发边界用地的指标内，集中建设区外文旅项目所需储备指标包含在弹性可利用点状供地指标内，其余点状供地指标则作为剩余弹性指标，供未来其他文旅项目使用。见图6。

3.2.2 “刚弹结合+核查校验+图斑关联”的建设用地指标利用

首先，按照城镇开发边界在县级/乡镇级国土空间规划的集中建设区内刚性落实文旅项目储备城镇建设用地；按照有空间选址意向的文旅项目用地中现状原址利用地在县级/乡镇级国土空间规划的集中建设区外刚性落实改造提升用地；按照有空间选址意向的文旅项目用地在县级/乡镇级国土空间规划的集中建设区外刚性落实旅游储备用地；按照有空间条件储备的文旅项目用地弹性引导项目选址，根据后续项目选址情况，在县级/乡镇级国土空间规划的集中建设区外落实文旅项目计划储备用地；优先按照优先选址区的引导，灵活利用剩余弹性指标，根据后续项目选址情况，在县级/乡镇级国土空间规划的集中建设区外进行项目选址落位，其中机动指标在县级/乡镇级国土空间规划中以农村产业融合用地不落图的形式预留。

其次，从是否涉及刚性要素、依托资源要素、拟发展产业类型、产业功能业态、市政介入条件等6个方面核查校验项目是否符合使用点状供地的要求。

最后，建设用地指标利用还需满足增减挂钩与占补平衡图斑关联的条件，需要明确集体建设用地的减量图斑，以及新增建设用地增量图斑和新增建设用地占各类用地图斑情况，若新增建设用地占用耕地，还需明确与新增建设用地占用耕地等面积的补划耕地图斑，以便于融入国土空间“一张图”管理体系，方便项目的建设审批与实施。

3.2.3 “项目选址+用地许可+实施管控”的建设用地指标分步管控

规划对集中建设区内和集中建设区外分别进行分步管控，从项目选址、项目许可和项目实施等3个方面提出管控措施。

集中建设区内项目选址需位于国土空间规划的城镇开发边界内。用地许可采取“详细规划许可”机制，核查详细规划用地规模、建筑规模和开发强度等内容，对于符合条件的项目办理规划许可。实施管控以“符合已批复的控规”实现合法化落实，若控规未编制，则以规划综合实施方案进行合法化落实，再纳入控规，合法化后可办理土地供应手续。

集中建设区外的项目选址需符合生态保护红线、永久基本农田保护区等限制性要素的管控要求，优先选择现状建设用地并进行原址利用，非建设用地按照优先选址区＞休闲游憩片区＞生态片区＞农业片区的优先度进行选址。用地许可采取“符合分区准入+点状供地许可”。其中：生态片区内的生态保护红线及河道蓝线管控区禁止建设，植物长势不佳的其他林地可少量布置必要的旅游设施；农业片区内的永久基本农田禁止建设，耕地内尽量不建设；休闲游憩片区内重点利用草地和园地布置旅游休闲娱乐设施；优先选址区内优先利用交通及其他基础设施便于覆盖的“四荒地”、裸土地和裸岩石砾地布置旅游休闲娱乐设施。实施管控以“规划实施方案”实现合法化落实。首先，核对现状用地，对于宅基地和特殊用地(集体建设用地)，依照“三调”成果进行原址利用；对于其余集体建设用地，依照“三调”成果进行原址利用或进行空间转移指标利用；对于国有用地，按照相关标准进行利用。其次，编制统筹规划，明确现状用地情况，确定用地性质、规模、布局及方案设计，并明确用地增减挂钩及占补平衡路径。最后，进行成本测算，明确经济及社会效益，以及资金安排和建设计划，合法化后可办理选址及土地供应等相关手续。

3.2.4 “存量盘活+工矿提升+机动预留”的点状供地指标储备

参照《内蒙古自治区村庄规划编制技术导则(试行)》，按照“三调”中的集体建设用地增减挂钩原则，储备可以利用的存量盘活用地指标为7.57 hm²(即99.06 hm²的集体建设用地减去79.56 hm²的宅基地和11.93 hm²的配套设施用地)；基于大马鞍山地区各村采矿用地面积储备闲置集体工矿用地指标，同时预留10%的农村产业融合用地机动指标，整体为各村文旅产业点状供地提供指标储备保障。见表4。

3.2.5 村庄点状供地指标利用

依托现状存量盘活用地和采矿用地统计各村点状供地可利用指标最大值，并根据文旅项目库的项目空间布局计算各村文旅项目需要储备的指标及剩余弹性可利用指标，指引各村村庄土地指标利用(图7)。对于农村产业融合用地机动指标，则根据各村项目引进需求，对接县级/乡镇级国土空间规划进行统筹分配。

4 结束语

文旅规划的落实除了需满足宏观发展要求，还必须与空间规划达成统一，才能减少阻碍，便于推进实施建设。本文以赤峰喀喇沁旗大马鞍山地区为例，从管区规划、前景分析、文旅项目库建立、文旅项目空间布局、文旅项目用地落位等5个方面构建国土空间规划体系下文旅规划的创新模式，并提出建设用地指标分区储备、建设用地指标利用、建设用地指标分步管控、点状供地指标储备、村庄点状供地指标利用等用地路径，希望能在国土空间规划体系下为文旅规划的编制提供一定参考。