作为江苏由工业大省向工业强省跃升的重要载体，江苏工业园区已进入存量更新阶段。结合江苏省情，从工业园区发展的基本规律和存量工业用地更新的底层逻辑出发，针对省内经济发展不平衡、经济发展梯度差异的现实特征，重点关注工业园区更新实施层面的两大核心议题，首先是“谁来干”，创新探索工业园区更新的实施路径；其次是“怎么干”，借鉴苏州工业园区等先发地区经验，构建完善的工业园区更新政策保障体系，探索具有“江苏特色”的工业园区更新方法，以期为当前国内城市开展工业园区更新规划提供指导和参考。

[关键词]工业园区；存量更新；政策；江苏

[文章编号]1006-0022(2023)11-0080-06

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]刘伟奇，闫昊，李义萌，等．江苏工业园区更新关键问题及应对策略[J]．规划师，2023(11)：80-85．

1 研究背景

1.1 工业用地更新是江苏由工业大省向工业强省跃升的必经之路

2018年以来，江苏陆续出台了《省政府关于加快培育先进制造业集群的指导意见》(苏政发〔2018〕86号)、《江苏省“十四五”制造业高质量发展规划》、《江苏省“十四五”工业绿色发展规划》、《江苏省制造业智能化改造和数字化转型三年行动计划(2022—2024年)》等规划与行动计划，重点推动产业结构调整与高质量发展。2021年，江苏省出台了《省政府办公厅关于进一步推进工业用地提质增效的意见》(苏政办发〔2021〕103号)，以鼓励推进全省工业用地提质增效与产业空间的高质量发展。江苏是全国的工业大省，改革开放后经过40多年的发展，目前已进入存量发展阶段，与此同时，省内的工业园区也进入了必须进行改革与创新发展的新阶段。为进一步优化资源配置，省内工业园区也积极开展高质量转型工作，意图通过推进存量空间更新与低效工业用地再开发，在有限的空间内实现更高的产出效益，推动江苏由工业大省向工业强省的实质性转变。

1.2 工业化发展不均衡，工业用地更新梯度差异显著

江苏省内经济发展不平衡、工业化发展梯度差异一直是学者们研究的热点问题，与省内的苏南地区相比，苏中、苏北地区经济发展起点较低、发展起步晚、产业基础薄弱，加之区位因素与资源禀赋的相对限制，其工业化发展水平与苏南地区存在显著的梯度差异。目前，苏南地区已进入后工业化发展阶段，苏中地区尚处于工业化发展中期向后期的过渡阶段，而苏北地区仍处于工业化发展的中期阶段。江苏省内各地区工业化发展阶段的不同也直接导致了其对于工业用地更新需求的差异。因此，未来江苏各地区的工业用地更新应因地制宜、分类施策，避免更新政策、措施、模式“一刀切”而产生负面效应。

2 江苏工业园区更新的主要研究思路

工业园区内工业用地更新制度的建立和完善是一个漫长而艰难的过程，尽管以苏州工业园区为代表的苏南先发地区在工业用地更新领域的创新性探索效果显著，但是由于全省工业化发展阶段的差异性，工业用地更新附带的大量问题和挑战亟待正视和积极应对，主要包括如何协调各主体的利益、调动市场积极性，如何发挥政府引导作用激发更新动力，以及如何突破原有技术标准与政策制度壁垒等。为解决上述更新过程中的关键问题，本文从工业园区发展的基本规律和存量工业用地更新的底层逻辑出发，重点关注实施层面的两大核心议题，首先是“谁来干”，明确更新实施主体，创新探索工业园区更新的实施路径；其次是“怎么干”，通过借鉴苏州工业园区等先发地区实践经验，构建完善的工业园区更新政策保障体系。见图1。

3 江苏工业园区更新面临的关键问题

3.1 更新主体单一的工业园区更新模式不可持续

(1)江苏“强政府”主导下的工业用地更新成果喜忧参半。尽管江苏与广东的工业用地更新都在趋向于多模式并举(包括政府主导、政企合作和企业主导)，但总体而言，江苏的工业用地更新主要呈现“强政府—弱市场”的特点，即更倾向以政府为主导的自上而下的更新路径，更新对象明确、执行力度大，有利于实现战略性意图和社会公益保障。反观广东，工业用地更新呈现出“弱政府—强市场”的特点，更倾向于采取政企合作或“政府引导、市场主导”的更新模式，效率高、政府压力减小，更容易实现多方利益主体的共赢。见表1。

(2)面向固定主体的单一配置缺乏灵活性。江苏“强政府—弱市场”的工业用地更新模式性较强，但更新模式缺乏灵活性，土地转性必须通过招拍挂，如若原企业资本实力不足则难以参与其中，导致工业园区更新主要面向政府和市场上的第三方开发主体，参与方相对固定。工业园区更新缺乏吸引和保障多元化实施主体参与的政策体系指导，待退出企业同样缺乏参与土地再开发的实施路径，导致工业园更新模式更多地局限于政府收储的模式。工业园区更新难以协调众多利益主体的实际诉求，直接影响了待更新企业、产业地产开发商等市场主体参与更新的积极性。

(3)更新交易成本较高，加大了政府财政压力。受限于相关法律对于租赁期内企业土地使用权的保障，地方政府在清退低效工业用地的过程中缺乏必要的法律抓手与倒逼机制，进而增加了对低效工业用地的收储成本。面对不断升值的土地价值，原有企业即使经营不善导致土地闲置也不愿退出土地，在与政府的博弈中争取自身土地利益的最大化。例如，苏州工业园区工业用地回购费用为同时期、同地段的工业用地出让价格的数倍之多，工业用地二次收储与出让的价格严重倒挂增加了政府的财政压力和交易成本，进而影响工业园区的更新进程。以苏州工业园区现代服务业产业园为例，该园区工业用地更新工作于2019年启动，涉及回购企业100多家，目前仍有部分企业处于洽谈中。可见，工业用地更新过程中的回购成本、回购周期等问题已成为制约江苏工业园区更新的重要瓶颈。见图2。

3.2 保障工业园区更新的政策机制体系尚不完善

(1)更新政策体系有待进一步健全。近年来，江苏相继出台了30余条与工业用地更新相关的政策文件，随着更新政策体系的不断完善，关注重点由初始的以政府单一主体为主导的开发区转型逐步向引导市场多主体协同参与的方向转变，政策引导内容也逐渐细化且更具可操作性，包括工业用地更新的门槛设置、开发强度控制、土地出让等方面。基于全省工业发展特征和工业园区所处的发展阶段，对工业用地更新过程中涉及土地使用和开发建设等方面的政策也趋于成熟，具体包括工业用地更新过程中对于低效用地认定标准、更新模式、更新路径、再开发强度及对于用地历史遗留问题的处理措施等。但是，在财政扶持和更新审批方面的更新政策还有待完善，此部分政策与具体更新实操结合紧密，需进一步结合省内各地区发展的实际需求进行补充和细化。见表2。

(2)缺乏因地制宜的政策细化工具。江苏苏南地区工业化发展更为成熟，制造业产业基础雄厚、工业用地更新需求更为迫切，在工业用地更新与政策研究领域的研究起步更早，苏州、无锡、常州等市已开展了诸多关于工业用地更新的专项规划，并且在以市场主体为主导的工业用地更新实施领域进行了诸多探索。苏南地区针对工业用地更新的政策体系建设在省内处于领先水平，在工业用地更新过程中的土地使用、开发建设、财政补贴等方面均出台了相关政策与规范，其政策体系完善且可操作性较强。苏中地区工业用地更新政策以设区市为主体，大部分经开区、高新区等产业主体尚未制定符合自身发展实际的政策，现行政策多以城市行动计划为主，针对工业用地实施层面的细化政策相对缺乏。苏北地区大部分城市仍处于工业化发展的中期阶段，增量工业用地相对充足，城市更新重点关注老旧小区和棚户区改造，对工业用地更新的需求并不迫切。

(3)更新政策缺乏对产业链配套企业的发展保障。在自上而下以政府为主导的工业用地更新过程中，容易忽视以租赁土地或租赁物业开展生产经营的中小企业的发展保障。这类企业具备一定的规模，虽然税收贡献不高，但是在地方产业集群中扮演了相对重要的角色，更新后很难在周边地区重新找到合适的生产空间，如果企业搬到附近的工业园，还会面临“二次拆迁”的风险，搬迁成本相对较高，企业无法承受。以苏州高新区的苏州日通国际物流有限公司为例，该企业被评定为待更新仓储物流用地，但是该企业主要为周边的佳能、雅马哈电子等日资龙头企业提供物流配套服务，是苏州高新区电子信息产业链中的关键配套企业，该企业的退出将大大降低所在区域产业链的运营效率，并进一步导致周边制造业企业的经营成本增加。

4 江苏工业园区更新应对策略

4.1 丰富园区更新实施主体，建立多元合作更新机制

(1)建立部门联动协调工作机制，完善园区更新组织架构。建立组织领导、统筹协调园区工业用地更新工作的议事协调机构，研究审议重大政策、重大部署和年度重点工作安排，审议年度工业用地更新项目，督促检查工业用地更新工作的组织落实完成情况。举行领导小组全体会议并明确办公会议题，由领导小组办公室研究提出建议，报领导小组组长审定；专题会议题由各工作组提出建议，报领导小组副组长审定。市资源规划部门会同市级发改、工信、商务、科技、财政、行政审批、市场监管、税务等相关部门统一思想，按照职责分工，密切配合，全面构建工业用地更新管理工作信息共享机制，有效形成工业用地全生命周期多部门合力统一监管的联动机制。

(2)探索园区工业用地多元更新模式，激发市场活力。当前，江苏工业用地更新主要为政府主导，更新示范效果较好但推广性不足，实施主体单一、政府财政压力大，未来需进一步激发市场活力，积极引入社会资本参与工业用地更新改造，构建“政府引导、市场主导”的更新机制。例如，政府主导更新可以鼓励国企通过收购、股权合作、提供专业化运营服务等方式积极参与更新工作。对于政企合作的更新，通过国资平台公司与现状企业公司合作，双方各持一定的股份，共同成立新公司。同时，政府对片区进行整体规划，并回购部分用地，企业根据规划对自用部分可变更土地性质，并补缴土地差价。对于企业主导的更新，可以由企业向属地政府管理部门提出申请，政府通过后续协议监管，保障更新有序可控。

4.2 优化园区更新资源要素配置，创新多情景供地模式

(1)建立“标准地出让”制度，推进工业用地改造过程的全生命周期监管。园区更新可采用工业用地“标准地”模式进行规范化管理，对国土空间规划确定为工业用途的国有建设用地，明确土地再开发的亩均投资强度、亩均税收、容积率、环境标准等控制性指标作为“标准”，建立“按标做地、明标供地、履标用地、对标管地”的出让制度。进一步部署各部门落实土地全生命周期管理日常监管职责，在工业用地出让前后，按照“谁提出、谁监管”的原则，依托土地全生命周期共同监管信息系统开展日常监管。同时，探索将土地全生命周期履约情况纳入工业园区企业信用体系，由各部门按职责分工，依法依规实施多部门联动监管与惩戒。

(2)在园区内建设腾挪园，引导线外优质企业向线内腾挪。目前，江苏为保障实体经济发展，在国土空间规划中同步划定工业保障线，线外企业在一定的过渡期内将面临整体更新的问题。为稳定园区企业发展，可以在保障线内建设一批腾挪园，承接由整备或改造区迁出的优质企业，按照“先腾挪，后改造”的原则，科学合理设定改造或整备时序，为配合土地整备、园区更新等产业空间升级改造而迁出的优质企业提供安置过渡产业空间，引导线外优质企业向线内“腾挪”，并探索企业腾挪相关优惠补贴政策，保障更新片区优质企业平稳过渡不外迁，生产不受影响，有效维护城市营商环境。

(3)建立灵活多样的供地方式，满足企业多元需求。集合租让结合相关的政策要求和实施经验，建议普及租让结合的土地供应方式，拓宽供地模式，满足不同企业的更新需求。借鉴苏州工业园区经验，建议实施“3+5+X”分阶段评估管理模式，即给予企业2～3年的建设期，3～5年的投产初始运行期，对企业建设情况和投产后的初始运行情况进行分阶段验收考核，针对施工后的土地闲置、开工生产后的绩效低劣及私自转让等行为制定相应的处罚和退出机制，激发企业参与更新的需求。制定由土地产出效率、地均税收、投资强度、容积率、建筑密度、污染排放、公共服务设施用地面积所占比重等综合指标组成的工业项目建设用地“先租后让”的评价标准。

4.3 完善园区更新顶层制度设计，制定差异化政策供给

(1)完善顶层制度设计，健全园区更新政策体系。2022年江苏出台《关于实施城市更新行动的指导意见》(苏办发〔2022〕14号)确定了全省城市更新工作的总体方向、主要内容和关键举措，但从工业用地更新的实操层面看，仍缺乏细化完善的核心条例或实施办法，针对不同区域的差异化园区工业用地更新政策更是鲜见。建议在城市更新政策体系框架下，探索制定由“转型发展纲领性文件—更新管理框架—管控层面规则—分类实施细则”构成的工业园区更新政策体系。转型发展纲领性文件重点聚焦省、市各类工业园区主体，明确园区转型发展、提质增效的发展方向、发展目标和重点策略。更新管理框架主要包括现状资源评价、低效用地再开发策略、弹性管控政策等内容，配套制定管理操作规则，为更新项目实施提供指导和依据。在上述措施的基础上结合各地园区实际，制定分类实施细则和具体操作指引，为更新行动提供切实的工作指南。

(2)制定工业园区差异化的政策工具包。根据各地不同工业园区发展现状和实际问题，制定更新政策工具包，通过城市更新综合类、建设类、土地类、计划/规划类、财政类、审批类等6大类菜单式政策工具，为园区工业用地更新工作提供指引和实施保障(表3)。城市更新综合类政策工具重点补充完善各地城市更新的基本纲领，细化不同类别更新的内容、原则、实施方式。建设和土地类更新政策工具应在现行政策基础上对管控要求和指标进行细化，重点细化内容包括特殊要求产业用房建设标准、土地用途变更相关配套政策、各地历史遗留问题解决政策等。计划/规划类和财政类政策工具应注重面向实施层面，重点完善各类更新行动的实施方案及操作细则，审批类政策工具则应向“流程最优、效率最高”方向转变。

4.4 建立园区更新全周期管理体系，健全用地跟踪监管机制

(1)规范企业自主更新流程，保障政府与市场共赢。针对存量工业用地的“工改工”行为，包括整体拆除重建、低效用地改扩建、转型为产业园、工业(研发)用地出让，以及实际以生产制造功能为主的企业等，设立更新门槛、股权转让条件、制定鼓励奖惩措施，保障政府与市场共赢。例如：2020年苏州工业园区出台《苏州工业园区关于推进存量工业用地更新建设的若干意见(试行)》中提出了企业自主更新方式、申请条件、鼓励措施等流程，规范企业的自主更新改造，并结合园区发展实际，因地制宜地制定工业企业自主更新的升级指引，严格限制低效企业无序转让、转变为产业以外功能等自主更新行为；无锡市惠山区出台《惠山区老旧厂房企业自主升级改造操作指引》，对改造原则、改造条件等进行了规范化引导。

(2)双向发力，健全工业园区更新正向激励和反向倒逼机制。支持工业更新项目通过拆矮建高、拆旧建新、工业上楼、充分利用和配置地下空间等手段建设高品质厂房。鼓励国有企业、“链主”企业、行业龙头企业等通过兼并收购盘活低效土地、厂房，引进高端产业项目，涉及土地交易的，减免土地交易所产生的费用。对存量低效工业用地实施严格的管控，严控工业用地交易转让行为，工业用地交易转让要符合各市产业准入、规划、环保、安全等方面的要求，并征得土地出让人同意，按照存量工业用地管理有关规定办理。进一步落实低效企业差异化要素价格，拓宽工业企业资源集约利用综合评价的广度、深度，实现工业地块和工业产出全覆盖，并加大评价结果应用力度。

5 结束语

目前，江苏工业园区已进入存量更新阶段，工业园区是江苏由工业大省向工业强省跃升的重要载体。研究结合江苏省情，从工业园区发展的基本规律和存量工业用地更新的底层逻辑出发，针对省内经济发展不平衡、经济发展梯度差异的现实特征，重点关注实施层面“谁来干”“怎么干”两大核心议题，探索具有“江苏特色”的工业园区更新方法，为当前国内城市开展工业园区更新专项规划和推动工业用地更新等工作提供指导与参考。