保障公共利益是控规的基本价值观念，规划设计条件是对控规的落实和深化，其变更需以公共利益为导向。在充分认识新时代发展背景下规划设计条件变更面临的现实问题的基础上，深度剖析变更过程中公共利益实现的条件内容、变更程序、公众参与要素，以武汉东湖高新区两个案例为实践基础，试图构建优化路径：通过环境评估增加公益性内容、立足公益性内容优化变更程序、完善公众实质参与保障机制，以平衡规划设计条件变更过程中的效率与公平。

[关键词]公共利益；规划设计条件；变更路径；武汉东湖高新区

[文章编号]1006-0022(2023)11-0074-06

[中图分类号]TU984

[文献标识码]B

[引文格式]朱俊华，吕华明，张致伟，等．公共利益导向下规划设计条件的变更路径：以武汉东湖高新区为例[J]．规划师，2023(11)：74-79．

0 引 言

规划设计条件(以下简称“规划条件”)本质属于控规范畴，其编制目的在于管控建设行为，引导宗地项目开发符合城市发展目标。《中华人民共和国城乡规划法》(2008年版)提出将规划条件作为国有土地使用权不可或缺的组成部分，明确了规划条件的地位和作用^①。近10年，我国城市发展迅速，地方出现无地可供、土地闲置并存的怪象，拥有土地使用权的开发商频繁提出规划条件变更诉求。开发商作为市场主体，其提出的变更诉求常聚焦于项目内部要素的协调，忽视了城市公共利益的保障，造成公共空间私有化及视廊遮挡等显性问题出现。虽然各地相继出台了规划条件管理的相关政策，试图解决问题，但是规划条件变更的随意性及其内含的自由裁量权，一直是规划条件变更过程中存在的隐性问题。因此，在我国城市建设进入新时代高质量发展期、人本价值观回归的背景下，亟待探寻规划条件变更优化路径，以科学推进项目建设。

1 规划条件变更面临的现实问题

1.1 高质量发展下的简单管控指标

早期的规划条件编制以经济效益为方向，与新时代国土空间高质量发展要求产生矛盾。首先，为推进项目快速开发，早期规划条件多为控规的直接转译，导致条件内容多为地块位置、用地性质、开发强度等底线规定性内容，指导性内容缺乏。其次，控规指标的制定存在主观经验判断倾向，职能部门关心的是技术合理性和空间美观性，对空间适用性和公共性考虑不足。例如，同一类型建设用地的容积率、绿地率等指标存在相似性，导致经验化地“拍脑袋”确定指标值，缺乏编制的技术理性。

1.2 精细化管理下的简易变更程序

“法无禁止即可为”是早期规划条件变更的标准，与新时代城市精细化管理工作要求相悖。现有约束规划条件变更的依据以《中华人民共和国城乡规划法》(2008年版)和地方性法规为主，变更过程呈现两类情形：一是变更内容突破控规核心内容，按控规调整程序变更，上报至市、县人民政府审批；二是变更内容未突破控规核心内容，由自然资源主管部门审批，建设单位按要求补缴出让金。两极分化的变更程序，导致规划条件的严肃性受到冲击。虽然专家咨询制度是第三方审查手段，但是该制度没有严格标准，导致专家对变更内容的质量把控及项目实施的社会、文化价值评判结论存在质疑。

1.3 政府主导型下的公众盲从参与

规划条件变更涉及的利益主体错综复杂，但所有的规划实践都要遵循“以人为本”理念。长期以来，公众参与多为形式化号召，缺乏具体、可行的操作方法，导致政府在推进项目过程中的公众参与有“形式”、无“决策”，公众并不能真正地影响规划结论。例如，现有规划条件变更过程中的公众参与形式通常表现为“现场+网站公示”，公众缺乏专业知识，对于规划条件变更对自身利益的影响往往后知后觉。此外，我国公众主动参与规划的意识薄弱，虽然人们日益重视涉及自身利益的项目，但是所提出的意见往往仅得到解释性回复，导致公众参与的积极性不高。

2 规划条件变更过程中的公共利益实现要素研究

2.1 控规与规划条件的传导关系

控规是规划条件编制的直接依据。控规导则包含用地性质、用地面积、容积率等规定性指标，以及建筑色彩、地块出入口等指导性指标。控规导则与规划条件存在编制时间差、空间范围差等，直到地块开发时才能明确建成环境、项目类型、公共空间等要素，导致控规导则管控的指标合理性及可行性存在疑问。因此，地块拟出让前，需立足控规进行地块空间论证、地段城市设计，进一步明确更具说服力的规划条件，并将其作为国有土地使用权出让合同的构成要素，直接指导工程项目建设(图1)。

控规的基本价值观念是保障公共利益、平衡城市建设中的效率与公平关系。作为控规导则的深化成果，规划条件在编制和变更过程中也应遵循公共利益导向。同时，高质量发展理念对控规提出在保障公共利益底线的前提下实现经济利益的基本要求。当前，在我国市场经济条件与规划条件的法定权威性日益增强的背景下，如何保证已编规划条件在变更过程中的公共利益底线不受侵犯，甚至谋求更多公共利益，是一个值得思考的问题。

2.2 规划条件变更过程中的公共利益实现原则与要素解析

2.2.1 公共利益实现原则

公共利益的实现是一个复杂的系统工程，应遵循比例原则、正当程序原则、公平补偿原则。具体而言：公共利益在实现过程中，需保证其与个体利益的比例均衡；正当程序的运作过程有助于公共利益的达成；在实现公共利益(个体利益)的同时，若侵害了个体利益(公共利益)则需要公平补偿。比例原则可以科学确定公共利益内容比例，把握内容“度”的合理性；正当程序原则可以维持公共利益内容实现程序，整合实现时间与空间的制度安排；公平补偿原则可以平衡公共利益实现过程中个人与公共利益比例，有利于减少公共利益实现阻力。3大原则构成有机整体，是实现公共利益需要遵守的基本准则(图2)。规划条件在变更过程中遵循3大原则，可以在一定程度上保障公共利益合法、合理实现，并促进利益主体在公共利益实现机制中发挥主观能动性。

2.2.2 规划条件变更过程中公共利益实现要素解析

公共利益是城乡规划行为的价值趋向。公共利益的实现贯穿于规划条件变更行为的编制、审查、保障3个层次。具体而言：①编制层，明确条件内容，保证个体利益与公共利益均衡；②审查层，健全变更程序，注重程序公平，加深信息公开化程度；③保障层，强化公众参与，当个体利益与公共利益失衡时，强化对权力的监督。在此语境下，剖析规划条件变更过程中公共利益实现的条件内容、变更程序、公众参与3个要素。

(1)条件内容是引导公共利益方向的空间载体。规划条件是导控地块建筑设计、方案审查及落地实施的直接法定依据，引导公共利益方向的相关规划管控内容只有写进规划条件并通过法定程序审查，才会落位空间实施。公众是规划条件变更过程中的核心利益主体，建设“人民城市”是城市规划追求的最终目标。因此，公共利益导向下的规划条件变更应进行区域建成环境再评估，增加公共利益的管控要素，改善人居环境。例如，武汉在2021年编制的《武汉市新城区(开发区)城市设计编制技术导则》中明确地块拟供地前需编制地段城市设计，并规定贴线率、慢行系统、广场和绿地的类型等公共控制要素为必选指标，原则上需要纳入规划条件，引导公共利益导向的建设行为。

(2)变更程序是防止规划条件随意变更的制度约束。科学、合理的变更程序是防止随意变更的重要举措。规划条件变更是迎合城市发展的必然过程，但变更过程将消费甚至透支政府的公信力。随着我国社会主要矛盾发生转变，公共利益底线提高，变更过程实质上可以看作是对现有的利益格局进行再分配的过程。分配底线是公共利益不受侵犯，甚至植入更多公共利益。为此，可根据公共利益与个人利益比例原则，分类优化条件变更审查程序，保证市场效率下的公共利益。例如，2021年印发的《武汉市控制性详细规划管理规定》将控规变更分为维护和修改两类，维护类多为增加公共利益相关空间的“正向调整”，需通过武汉市自然资源和规划局审查；修改类为维护类以外的其他情形，包括侵犯公共利益的“负向调整”，需通过武汉市人民政府审查，审查过程更严格、周期更长(图3)。变更程序的分类优化可在一定程度上保证规划的权威性，遏制随意变更现象。

(3)公众参与是政府公平决策过程的基础保障。规划条件变更会涉及不同价值取向的利益主体，公众参与是利益主体间的沟通渠道。公众参与规划条件变更过程的实质是搭建公众与政府、开发商的对话平台，以提高变更内容的公平合理性。例如，上海为践行“人民城市”重要理念，在2021年公布的《上海市城市更新条例》中明确公众在城市更新活动中享有知情权、参与权、表达权、监督权，并明确规定“物业权利人以及其他单位和个人可以向区人民政府提出更新建议”，作为确定更新区域、编制更新行动计划的重要参考，保证公众在城市更新过程中公平参与决策。

3 基于要素优化的规划条件变更路径

3.1 规划条件变更优化路径构建

在公共利益导向下，当土地使用权属单位提出规划条件变更诉求时，经济利益与公共利益便成为相对对立体。为实现经济利益与公共利益的统一，根据变更过程中公共利益实现的3个要素进行解析，变更过程一方面需突显公共利益条件内容与相适应的法定实现途径；另一方面要回归公众，响应公众参与规划决策的需求。变更过程应当从项目开发视角转向区域公共利益体系构建，重点关注新时代人们对高品质公共空间的需求，立足公共利益，与公众对接，在效率与公平中寻求平衡。

首先，应在变更论证阶段处理好诉求变更内容与公益性内容的关系。所有诉求变更内容都在有意或无意地影响公共利益，所以公益性内容需结合诉求变更内容进行充分论证后得出，以平衡诉求变更内容带来的“负面影响”。其次，政府是公共利益的当然代表，在规划条件变更审查审批过程中，应根据诉求变更内容与公益性内容比例设置分级、分类的变更审查程序，当诉求变更内容严重影响公共利益，开发商又拒不补偿时，应坚决不予批准规划条件变更。最后，规划条件变更的直接影响利益主体为公众，在变更过程中应当提高公众地位，使规划条件变更为公众与开发商之间的平等对话搭建协商平台，建立公共问责机制，保证政府公平决策。见图4。

3.2 通过影响评估增加公益性内容

针对拟变更的现行规划条件，着重讨论变更过程对公共利益的影响，即立足诉求变更内容合理增加公益性内容。本文以武汉东湖高新区绿地光谷中心城B地块(以下简称“B地块”)为研究对象，以开发商提出规划条件诉求变更内容为出发点，通过诉求变更内容的影响评估增加公益性内容。见图5。

B地块位于光谷中心城标志性区域，2016年确定地块规划条件，2022年为推进项目建设，开发商提出优化贴线率指标^②诉求。首先，严密论证指标优化的必要性。项目地块建设需避让轨道交通规划控制区，导致规划条件中地块北侧与东侧70%的贴线率控制要求无法实现，开发商的诉求变更内容合理。其次，需从贴线率控制的本质意义出发，开展影响评估，增加公益性内容。贴线率控制的初衷是为了创造一个界面连续整齐的小街区空间，保障步行连续性，提供人性化街道空间。项目地块西南侧为新月溪公园，是地块重要景观界面；地块北侧及东侧设置有地铁出入口，两侧街道空间是联系地铁站点与新月溪公园的重要慢行空间。项目地块内已建成各类风井、安全疏散出口、地铁出入口等地下空间出地面设施，导致地块北侧、东侧步行空间设计受限，影响街道及步行空间的连续性。因此，规划条件应在满足调整贴线率诉求的同时，增加出地面设施的相关控制内容。此外，规划条件还增加了关于轨道交通控制等内容，弥补现行规划条件的公益性内容缺项。见图6。

3.3 立足公益性内容优化变更程序

针对规划条件变更过程中出现的诉求变更内容与公益性内容，着重讨论二者法定化的过程，即根据比例关系确定变更类型，明确审查部门层级。本文以武汉东湖高新区工业用地更新集中区为研究对象，探索立足于公益性内容，分类、分级的规划条件变更程序构建思路。

东湖高新区根据建设年代、更新诉求、建设强度，划定了关南产业园、大学科技园两片工业集中更新区，并根据更新内容提出规划条件变更审查程序建议。首先，根据交通市政、公服设施等承载力评估和改善建议，确定片区开发总量和地块平衡容积率，并明确片区需补充完善的交通、市政、公服、绿化等配套设施规模及布局。其次，根据评估结论，将开发商诉求变更程序分为4类：①“超过容积率上限值+不补充公共设施”，不予批准；②“超过容积率上限值+补充公共设施”，需开展地块空间论证报武汉东湖新技术开发区管委会审批，由园区进行台账管理，并奖励容积率；③“未超过容积率上限值+不补充公共设施”，开展地块空间论证报管委会审批；④“未超过容积率上限值+补充公共设施”，由园区直接受理变更审批程序，并奖励容积率(图7)。区域层面的交通承载力评估和公共设施评估为规划条件变更优化提供公益性内容基础。因此，城市层面的规划条件变更可结合城市体检、城市更新等工作，明确必要公益性内容，分类、分级优化变更程序。

3.4 完善公众实质性参与保障机制

基于公共利益导向的公众参与，应赋予公众相适应的参与地位，“授权”于公众，使公众真正参与规划条件变更决策过程。此外，为解决公众因缺乏专业知识而导致利益受损的问题，应强化规划条件变更后的问责机制，保证政府在规划条件变更过程中公平决策。

首先，提高公众参与地位。在规划条件变更论证报告召开专家会之前，召集利益相关人或代表人对开发商诉求变更内容进行表决，保证核心公众以对等地位进行实质性参与决策，待意见一致后再进行专家审查和行政审查，审查过程中规划条件变更内容若有变动，需再次征求公众意见。其次，建立公众问责机制。人民代表大会(以下简称“人大”)是公共利益的捍卫者，地方各级人大有权对人民政府的行政行为和决策进行监督，增强人大问责职能。变更后的规划条件在具体实施过程中，若出现严重影响公共利益的情形，人大有权对规划条件变更过程进行复盘，详细审查变更原因、公众意见、专家审查意见、行政审查意见，再审视诉求变更内容与公益性内容的平衡关系，监督政府在规划条件变更过程中公平决策。见图8。

4 结论与思考：控规与规划条件的传导关系再认知

规划条件变更过程中的条件内容、变更程序与公众参与是公共利益实现的3个要素，三者关系类似于传统文化中的“三才”关系，条件内容提供空间载体，变更程序打通实现道路，公众参与沟通人和保障，天、地、人相合，组成整体。本文以公共利益为导向，优化、嵌合3个要素，提出通过影响评估增加公益性内容、立足公益性内容优化变更程序、公众实质性参与保障机制，构建规划条件变更优化路径，保障公共利益导向下的空间品质营造。

城乡规划研究较少涉及规划条件变更，主要是因为规划条件变更涉及的利益主体更加直接、复杂。当人们从公共利益角度再反思控规与规划条件的传导关系时，会发现控规是公共利益保障的核心手段，规划条件是最后屏障。因此，在规划条件编制之初的地块空间论证过程中，应充分分析不限于控规背景的公共利益内容控制。首先，扩展研究范围，增加基于公共利益的专题研究，综合分析规划条件编制过程中必须增加和应该增加的公益性内容，以促进公共利益要素充分落地。其次，在规划条件编制过程中应搭建公众与意向拿地单位对等的公众参与平台，充分征求并尊重相关利益人意见，使公众得以实现真正、高效地参与规划条件编制。

【注　释】

①《中华人民共和国城乡规划法》(2008年版)第三十八条规定，“……提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分……”。该条规定充分体现了国有土地使用权出让合同的行政法定属性，行政主体在订立国有土地使用权出让合同时，必须考虑到公共利益和社会政策的实现，将建设用地与社会和谐发展结合起来，对土地资源的合理科学利用进行宏观调控和优化配置。

②2012年，武汉东湖新技术开发区管委会组织编制了《中国光谷中心区总体城市设计》，为加强地区的城市特征，对光谷中心城街道提出街墙控制要求，并明确贴线率控制要素，即街墙建筑临街百分比，多个有效临街建筑立面总长度与街区长度的比值。