通过分析历史文化街区保护利用的现状特征与实施问题，总结现有以历史文化街区保护规划为核心的实施体系在规划的可操作性与指导性、运营的即时性与专业性、设计的精确性与引导需求等方面存在的问题，探讨建构“规划—运营—设计”的互动校核关系及“上游—下游”实施衔接的专项规划编制路径的需求。在此基础上，结合苏州五卅路历史文化街区的实践，从“保护优先—运营先导—设计跟进”的内容统筹、“向上衔接汇总—向下一站服务”的实施流程两方面探索面向实施的历史文化街区保护利用专项规划编制路径，为如何有效加强城乡建设中历史文化的保护与传承提供实践参考。

[关键词] 规划实施；历史文化街区；城市更新；专项规划；苏州

[文章编号] 1006-0022(2023)10-0098-07

[中图分类号] TU984.11⁺4

[文献标识码] B

[引文格式] 吴嘉琦，陈鸣镝，张杰．面向实施的历史文化街区保护利用专项规划编制路径探讨：以苏州五卅路历史文化街区为例[J]．规划师，2023(10)：98-104．

0　引言

历史文化街区作为城市历史文化的重要载体，如何推动其保护利用是各地规划工作的重要内容。但在实践中，以历史文化街区保护规划(以下简称“街区保护规划”)为核心的保护利用项目常面临规划与运营、设计脱节的问题，项目实施难度大，其规划效用大打折扣。当前，我国高度重视历史文化遗产的保护与传承，强调保护与利用并重，规划学界也已基本明确“注重多学科融合”“注重规划与实施相统一”的保护利用理念。然而，在当前的街区保护规划理论研究与实践中，面向实施的运营、设计探讨较少，仍需进一步探讨如何有效依托街区保护规划来推动保护利用项目的落地。

自2019年以来，随着我国将专项规划独立成类，以实施为基本效用的各类专项规划的编制更为灵活，专项规划成为支撑规划按需编制、促进项目实施落地的有力工具。考虑到历史文化街区密度大、规模小、价值高的特征及其精细化的规划实施要求，在其保护利用中统筹考虑规划与运营、设计等环节的互动和衔接关系尤为必要。因此，本文在分析历史文化街区保护利用现状特征与实施问题的基础上，创新专项规划编制路径以改善街区保护规划难以有效实施的问题。基于苏州五卅路专项规划联合团队的实践成果，提炼多领域、多专业协作的“规划—运营—设计”统筹方式，衔接规划与后期实施，探索编制面向实施的历史文化街区保护利用专项规划(以下简称“保护利用专项规划”)新模式。

1　历史文化街区保护利用的现状特征与实施问题

1.1　现状特征

从规划编制与实施落地的衔接来看，目前我国的历史文化街区保护利用工作呈现出“编制覆盖广，实施落地难”的特征，部分地方落实以街区保护规划为核心的规划体系的意愿不高。截至2021年底，我国已有超过1200个省级街区保护规划在编或已完成编制，保护工作初具成效。然而，大量已编制的街区保护规划难以有效实施，常给人以“只管保护，不管发展”的感觉。部分街区保护利用的参与主体，如地方政府、街区居民、城投平台和社会开发商等往往对街区保护规划有所抗拒。究其原因，除部分街区保护规划存在技术失误外，重要原因是规划在编制过程中“闭门造车”，缺乏对未来实施的考虑，使规划成果成为“一锤子买卖”。

从历史文化街区保护利用工作的流程来看，相关工作呈现“条块分割的单向传导”特征。历史文化街区保护利用工作的3个重要环节—规划、运营、设计之间缺乏互动机制，致使项目推进周期变长、项目风险增大，难以推动街区保护规划的有效实施。当前，历史文化街区的保护利用基本采取“先规划、再设计、后运营”的工作流程(图1)，街区保护规划仅存在于实施上游，这种条块分割式的工作流程使得规划与后期实施的运营和设计环节之间易出现信息不对称、红线不明确、需求不一致等问题，造成规划要求、设计方案、运营策划之间的内容脱节。

1.2　实施问题

1.2.1　规划层面：编制流程与内容缺乏可操作性和指导性

目前，街区保护规划的编制过程集中于保护利用流程的前端，对面向后期实施的可操作性和指导性缺乏考虑。尽管部分街区保护规划已针对与后期建设运维衔接的问题提出实施保障机制和近期项目库等内容，但由于规划自身处于工作流程的上游，对中、下游实施主体的角色和责任认知不足，使得部分规划更多是基于近期规划理念与热点而非项目的实际需要来编制内容，规划的可操作性较差。

此外，街区保护规划编制以底线保护为原则，现状评估、保护范围划定、分类保护整治等刚性管控内容是其核心关注点，面向使用者需求的基础设施、公共服务设施、空间环境品质等弹性引导内容常因街区保护规划自身性质的局限及规划团队的重视程度不足而缺乏深度和指导性。

1.2.2　运营层面：规划前置，忽视运营策划的即时性与专业性

现有的历史文化街区保护利用工作流程与部分“自产自销”的规划运营策划忽视了运营的即时性与专业性，使得运营这一推动街区保护规划有效实施的核心环节工作常无法有效开展。在实践中，由于运营工作与人的日常生活紧密相关，其专业度容易被忽视，使保护利用方案在实施中大打折扣。在目前的街区保护规划实施中，运营工作的开展模式大致可分为两类：①因在规划编制过程中缺乏对运营的考虑，运营集中介入于实施后期。这种“规划前置—运营后置”的模式对主体变动及较长周期影响的考虑不足，忽视了运营中关键的即时性问题，进而导致在实施中难以有效落实规划的最初定位与发展愿景。②运营策划多由规划团队完成，后期则交由运营团队负责实施落地。这种运营策划模式往往受制于规划技术人员对商业开发、资产甄别、活动策划、宣传推广等运营专业内容的知识局限，忽视了运营本身的专业性，导致规划成果中的运营策划成为纸上谈兵。

1.2.3　设计层面：规划成果难以满足工程设计的精确性与引导需求

在我国历史文化名城的历史文化街区中，超过一半的街区的核心保护范围小于20 hm2，这种小规模的特征对规划编制提出了更为精细化的要求。然而，部分街区保护规划在精度上无法达到后续建筑设计与市政工程设计的要求，对工程设计的空间引导有限。目前，大量街区保护规划的空间精度不足，对地质勘探与文物勘探信息的应用较少，难以依托规划成果精确、有效地推进建筑设计与市政工程设计工作，还常因规划判断失误造成规划浪费。此外，历史文化街区往往位于历史文化名城保护范围、地下文物埋藏区等建设活动限制区，而街区保护规划仅以保护区划的方式(通常表现为保护红线、建设控制地带线等形式)对后期工程设计进行限制，缺乏包含街区建设最新限制条件、信息量完整的方案设计指引，使得设计工作在后期推进中获得的规划引导有限。

2　面向实施的历史文化街区保护利用专项规划编制路径         

为应对现有规划体系在历史文化街区保护利用过程中的不足，本文在街区保护规划的基础上探索保护利用专项规划的编制路径，以改善“规划—运营—设计”环节间缺乏互动、规划前置与后期实施衔接不足等问题。一是分析“规划—运营—设计”实施内容的统筹编制方式，在专项规划中构建规划、运营、设计间的互动校核关系，有效支撑规划实施内容(图2)；二是优化现有历史文化街区保护利用工作流程中的“条块分割”关系，向上与上位规划衔接、向下与建设运维衔接，形成面向实施的规划编制路径(图3)。

2.1　建构规划、运营、设计间的互动校核关系

2.1.1　规划—运营：规划细化资源评估，运营反馈实施可行

大量实践表明，合理的运营方案是历史文化街区保护利用项目得以成功落地的关键要素之一。因此，保护利用专项规划应基于街区保护规划为运营提供更清晰明确的资源评估内容，在重视运营的即时性与专业性的基础上搭建“规划—运营”沟通平台。首先，保护利用专项规划致力于在街区保护规划的基础上细化资源评估内容，在保护优先的思路下对运营进行明确引导；聚焦历史文化街区中高潜力、高价值、可利用的各项资源，使得运营开发既能传承历史文化又符合公共利益。其次，保护利用专项规划致力于搭建运营团队与街区保护规划的沟通平台，鼓励运营团队依据规划条件与现状独立提出初步实施方案，尤其应尊重市场规律明确未来多方投资的可行性。在此基础上，针对实施方案难点，规划和运营团队再协商方案的合理性与规划调整的可能性。在此过程中，保护利用专项规划应坚持“规划的价值在公共利益，市场的准则在效率”的理念，协助街区保护规划与市场运营方案在历史文化街区保护利用工作中发挥各自作用，实现良性互动。

2.1.2　运营—设计：运营指导设计落位，设计研究空间支撑

历史文化街区由于尺度较小，必须依靠更精细的建筑设计来实现市场运营方案提出的空间落位设想，二者之间的互动校核关系对于历史文化街区保护利用项目的实施落地十分重要。保护利用专项规划应探索运营与设计相统筹的实施方案导则，实现二者在实施中的整合。在实施方案导则编制过程中，运营团队应根据专业判断来评估街区未来的功能业态组合情况，估算客群与产业规模，从市场运作与资产甄别视角对生产和消费特色空间提出量化的设计落位引导。在设计层面，建筑设计与市政工程设计团队应根据市场运营方案同步跟进历史文化街区保护利用的可行性研究，多方面识别历史文化街区的特色空间资源，评估其工程的可实施性，同时以院落为单元提出建筑保护整治方案，测算各单元可用于支撑市场运营方案的建筑与开放空间面积，论证市场运营方案的合理性并将其落实到实施方案导则中，以实现运营策划与空间设计之间的匹配，保障实施方案导则的有用与好用。

2.1.3　规划—设计：规划提供引导条件，设计落实规划意图

历史文化街区的存量空间价值高，各类文物保护单位、历史建筑、景观要素复杂，其建筑设计与市政工程设计的精度要求更高、容错率更低，因此构建专项规划为设计提供细致引导、设计及时反馈规划要求的“规划—设计”互动校核关系非常有必要。在规划层面，保护利用专项规划作为街区保护规划的深化补充，在街区保护规划与设计之间应补充设计引导条件，从建筑尺度进一步划分最小更新单元，对后续设计提出针对性的分类保护与整治要求，并为设计的介入预留空间。在设计层面，设计团队可在最小更新单元“化整为零”的基础上，实现设计方案从整体到局部的协调统一，统筹塑造历史文化街区空间形态；通过重点片区的深度设计，依据建筑设计需求统筹编制片区保护整治图则，并向保护利用专项规划反馈设计需求，进而通过与街区保护规划间的协调论证，借助规划调整来实现规划控制与设计方案在空间上的一致。

2.2　建构“上游—下游”的实施衔接关系

2.2.1　衔接上位规划：向上反馈发展需求，推动上位规划的动态更新

保护利用专项规划可依据实际需求及时更新调整，是开放协调结果下的行动型规划，与以保护与控制为主的传统管控型规划相比，其在历史文化街区保护利用项目的落地上具有更强的时效性。对于历史文化街区保护利用这类较复杂的工作而言，需要在规划与实施之间建构更紧密乃至一体化的衔接关系，在工作推进中反映多方主体的实际需求并达成共识，无疑是推动规划有效实施的关键。传统管控型规划在面对后期项目推进过程中的分散要求时，缺乏整合与反馈的途径，因此保护利用专项规划应在项目推进中实时编制与更新内容，统筹考虑运营与设计，整合多方需求，协调后期实施成果并将成果转化为规划调整过程中的空间发展诉求。通过向上与控制性详细规划、街区保护规划的紧密衔接，保护利用专项规划将成为控制性详细规划与街区保护规划调整的重要参考依据，不仅有助于推动上位规划实现与需求匹配的动态更新，还能为后期项目的实施落地提供规划支持。

2.2.2　衔接后期建设运维：向下传导规划要求，动态协调实施方案

历史文化街区的保护利用有别于一般项目，其建设活动多以“拆危补新”等方式呈现，表现出小尺度、混合的建设特征，部分历史文化街区更新项目在实施中甚至采取“一事一议”的方式。目前，传统的控制性详细规划与街区保护规划的管控模式已难以实现规划目标的精准传导，导致部分历史文化街区保护利用项目在实施后或过于保守难以使用，或无视要求突破底线。因此，保护利用专项规划应积极衔接历史文化街区保护利用项目后期的建设运维，逐栋分解建筑并及时更新上位规划的管控要求，使规划目标具象化、可操作，为后期项目的实施落地提供有效引导。对于已编制了实施方案的历史文化街区保护利用项目，通过与保护利用专项规划的校核、协调，既保证了项目建设管理过程与上位规划的目标一致性，又有助于项目的实施落地，使规划自上而下的传导性大大增强。

3　苏州五卅路历史文化街区实践

当前，我国大量历史文化街区正依据近年批复的街区保护规划进行保护与管理，在现有体系内，保护利用专项规划实践应对接街区保护规划，探索面向实施的规划内容与衔接机制。位于苏州古城中部的五卅路历史文化街区作为《苏州历史文化名城保护规划(2021—2035)》在2020年新增划定的历史文化街区与苏州推动古城更新的核心片区，其保护利用专项规划编制工作正在进行，急需制定更精细的实施方案以指导其保护利用项目的有效落地。因此，在现有街区保护规划的基础上，项目联合团队探索编制了《苏州五卅路历史文化街区保护利用专项规划》(以下简称《五卅路专项规划》)，以下从内容统筹、实施流程两个方面展开探讨。

3.1　“保护优先—运营先导—设计跟进”的内容统筹

《五卅路专项规划》以保护优先为价值基点，在编制中尊重并吸纳运营与设计方的专业建议，实现保护优先、运营先导与设计跟进三者的内容统筹(图4)。

3.1.1　保护优先：细化评估，划分单元，分类整治

清华同衡规划团队充分对接街区保护规划，坚持以保护统领规划的基本原则，优先开展街区价值要素保护研究，主要内容包括深度评估全覆盖、最小更新单元划分、建筑分类整治3个部分。

(1)深度评估全覆盖。历史文化街区保护要素的全面评估是其保护利用的基础。规划以街区保护规划中的街区保护要素总图为底图，进一步细化街区资源评估，从实施视角补充更新用地权属、建筑细部、勘探信息等内容，实现街区建筑尺度评估的全覆盖与全指引。

(2)最小更新单元划分。历史文化街区内不同片区的更新需求不尽相同，需要分类施策。因此，规划坚持严格保护的理念，依据最新现状评估结果与产权边界，明确保护修缮类、维修利用类、整治更新类与拆除类4类保护更新的最小单元，以引导后续“分阶段、依需求、按单元”的具体实施工作。

(3)建筑分类整治。五卅路历史文化街区是苏州古城的重要组成部分，其不同年代、不同性质的建筑存在的问题各异，需精准施策。对此，规划对街区内的建筑进行逐栋调研，归纳汇总现状问题与改造条件，并针对性地提出保护修缮要求。之后在街区保护要素总图的基础上，综合分析宏观的街区现状评估全覆盖、中观的小片区保护更新单元划分、微观的逐栋建筑问题分类的调查结果，并针对街区中不同性质的建筑，按规划评估结果从不同尺度提出多级分类整治措施，为运营与设计团队提供实施指引。

3.1.2　运营先导：评估社群，引导客群，策划产业

《五卅路专项规划》在编制之初，同步邀请水木青专业运营团队进行整体谋划，用运营的思维引导规划编制和具体设计，有效促进了规划的实施与项目建设。其内容主要包括社群评估、消费指引、产业策划3个部分。

(1)社群评估。本地生产者社群是五卅路历史文化街区实现自我更新与良性发展的关键。规划首先对苏州当地拥有“自我造血”能力的生产者社群进行分析，结合街区实际情况测算其未来可能入驻的生产者社群的承载力与职住配套空间规模，在此基础上依据规模连片、价值排序、功能配比等原则向规划反馈功能配套空间的落位意向。

(2)消费指引。合适的消费客群是历史文化街区保护利用的活力源泉。规划叠加多元交通分析与苏州商圈客群分析，测算五卅路历史文化街区未来可能吸引的主要消费人群的类型与规模；依托专业商业策划测算消费客群的空间承载力，并以公共性及“金角银边”等商业规律为原则向规划反馈核心消费空间的落位意向。

(3)产业策划。历史文化街区产业的盘活依赖于生产与消费社群及其需求空间的合理落位。规划综合生产者社群与消费需求的评估结果，以保护利用五卅路历史文化街区的民国风貌、步行友好街道、公共空间等特色资源为出发点，导入适配产业，形成街区策划运营方案；明确生产与消费空间的布局及空间规模需求，向规划反馈街区业态的落位意向。

3.1.3　设计跟进：精细设计，分类更新，识别重点片区

在《五卅路专项规划》编制过程中，由华清安地牵头的多家设计团队同步跟进，综合各个设计方案，多方验证规划内容与运营方案的可实施性。其内容主要包括特色空间精细设计、普遍空间微更新及重点片区一体化方案3个部分。

(1)特色空间精细设计。特色空间是五卅路历史文化街区的高价值空间，需要基于目标导向进行精细的优化设计。规划在充分研究苏州古城特色空间的基础上，提出五卅路历史文化街区的特色空间结构，进而明确街区的特色空间与普遍空间的分布格局。对于特色空间，应以规划要求与运营方案为指引，进行建筑、景观、照明等片区重要空间的定制化设计，形成项目实施意向方案。

(2)普遍空间微更新。普遍空间是五卅路历史文化街区中占多数的一般价值空间，对其进行大动作整治的可操作性低，应以实际问题为导向解决突出矛盾。对于这类空间，规划坚持小规模、渐进式的更新原则，以院落为研究单元总结相应的更新问题，并建立按问题分类的微更新项目库，提供包括保护利用设计策略、建议更新规模与实施时序在内的更新引导。

(3)重点片区一体化方案。五卅路历史文化街区中不同片区的保护利用实施条件不同，规划将综合实施条件好的片区作为重点片区，直接制定面向实施的一体化保护利用方案。首先，从特色空间紧密度、交通可达性、可实施性与现状资源禀赋4个维度对片区更新项目的实施条件进行评估并确定优先级，结果表明金城新村是实施条件最好的重点片区。其次，从规划保障、业态布局、建筑改造3个方面对金城新村内各建筑的保护利用方式与景观设计进行统筹研究，制定一体化方案(图5)。其中，3个方面的内容始终保持同步校核，确保了具体设计方案与规划要求、运营策划间的适配关系，促成了该片区保护利用项目的高效实施落地。

3.2　“向上衔接汇总—向下一站服务”的实施流程

《五卅路专项规划》与历史文化街区保护利用工作流程中的上下游多专业、多主体积极对接，在规划实施过程中形成了上下衔接的有效机制，促成了历史文化街区保护利用工作从上位部门要求到下位建设运维全流程的目标一致与高效推进。

3.2.1　向上衔接汇总：汇总各方要求，达成高效沟通

《五卅路专项规划》在制定“保护优先—运营先导—设计跟进”内容统筹方案期间，向上积极对接相关部门的要求，汇总多专业视角的规划条件，形成了“方案共谋—联合论证—成果优化”的高效沟通机制(图6)。规划在优先汇总上位规划管控条件的基础上，注重与其他利益相关部门的沟通，包括园林部门、住建部门、文物部门等，以掌握详尽的保护利用要求，避免项目推进中因多方要求不明确而导致的浪费与破坏。

在“保护优先—运营先导—设计跟进”内容统筹方案形成后，联合运营与设计团队论证、修改方案中可能与现行规划要求冲突的内容，确保不突破规划底线；如有必要进行上位规划调整的，则结合项目需求，共同论证规划最小变动情形下的规划调整方案，形成一体化方案并反馈街区控制性详细规划更新优化需求，同时联系街区保护规划编制团队同步深化补充相关内容，以保证上下目标的一致及方案成果的可实施。

例如，在重点片区金城新村的保护更新过程中，将每周联合团队多方会议作为沟通机制，快速汇总多方要求与需求，形成了片区建筑与环境全要素保护整治图则，推动了实施方案的落地。具体来说，针对金城新村内文物保护建筑众多、文物管理严格的特征，《五卅路专项规划》对该片区的文物保护要素进行了专项细化调查，并补充调查了包括建筑檐口高度、防空洞位置、苏州公园视廊等在内的片区特色内容；在此期间持续与街区保护规划编制团队保持沟通，保证了规划内容的上下协同。此外，还与运营、设计团队充分协商片区建筑与景观保护要素的保护利用方式，参考文物、园林等部门的建议，制定建筑与环境全要素保护整治图则，明确片区的保护利用改造条件。

3.2.2　向下一站服务：纳入后期主体，形成一站式团队

根据项目进展，适时纳入施工、招商、物业管理等历史文化街区保护利用工作流程下游的建设运维主体，形成“专项规划—建设运维”一站式实施团队。具体来说，《五卅路专项规划》初步编制完成后，在实施中除原三方联合团队外，进一步纳入工程管理与招商等后期主要实施主体，形成五卅路历史文化街区保护利用一站式团队。在项目实施过程中明确一站式团队的分工，即规划团队明确底线要求与报批计划，确定启动区边界、保护要求、核心场景营造计划等；运营团队与后期招商、物业管理等单位协作，明确项目功能、制定项目管理的具体路径、落实业态空间布局与规模；设计团队则与文物保护部门、建设施工方紧密合作，就场地设计改造方案达成共识。

在建设运维主体需求与项目建设活动出现变化时，一站式团队通过搭建平台，联合多专业、多主体交换意见，就是否调整方案的问题达成一致。具体来说，为及时解决项目推进中出现的诸如招商目标调整、业态需求改变、工程建设挑战等不确定性问题，一站式团队通过建立实时沟通平台，第一时间对接多专业、多主体的信息与需求，尤其是沟通景观、照明、视觉设计等对街区更新实施效果非常重要的专业内容。如需进行方案调整，则应有效避免由此引发的信息不对称问题，始终确保方案与各方建设运维目标相一致。

以重点片区金城新村为例，在招商中，一站式团队根据市场研究的更新反馈，对该片区的业态招商方案进行多轮微调，导致诸如消防、用火、采光、隔音等一系列设计需求的改变；在后续工程实施中，在该片区发现了考古遗迹，这对原有方案产生了较大影响。对此，一站式团队通过联合规划、运营、建筑、景观、施工方、招商单位等多主体，及时交换意见，在项目推进过程中基本实现了逐栋建筑面积、层高、进深、明火使用、消防等详细空间要求信息的实时更新，确保了片区保护利用具体方案的快速调整，以满足实际需求。对于新发现的考古遗迹，一站式团队各专业人员在两周内对庭院的整体景观设计方案与建筑的地上地下设计方案进行联动调整，在严格保护考古遗迹的同时确保了设计流线与景观视线的匹配。

4　结束语

当前，历史文化街区保护利用工作的“条块分割”特征与街区保护规划在实施引导方面的不足，致使大量已编制的街区保护规划在实施过程中存在落地难的问题。基于此，本文创新探索保护利用专项规划的编制路径，旨在统筹当前历史文化街区保护利用中缺乏互动的规划、运营、设计环节，形成面向实施的同步校核关系；将保护利用专项规划作为街区保护规划的补充，在规划实施中有效衔接上位规划与后期建设运维，促进街区保护规划的落地并引导项目的实施。

《五卅路专项规划》的实践经验表明，对于迫切需要推进保护利用项目的历史文化街区而言，保护利用专项规划的编制能有效促进各级上位规划要求与后续建设运维活动的对接，而对“保护优先—运营先导—设计跟进”的内容统筹亦提高了街区保护规划落地的可能性。因而在以街区保护规划为核心的现有规划体系下，本文对保护利用专项规划编制路径的创新探索不仅有利于缓解目前各地街区保护规划难以落实的问题，也为如何有效加强城乡建设中历史文化的保护与传承提供了实践参考。