城市边缘型乡镇不断受到中心城市的辐射冲击，其产业发展、空间形态、设施建设与一般乡镇区别明显，因此其国土空间规划编制具有一定的特殊性。通过分析城市边缘型乡镇的特征，探究该类乡镇在国土空间规划上的编制重点，并以福建省莆田市华亭镇为实例展开研究，以期满足城市边缘型乡镇高质量发展的新诉求和高品质生活的新需求，为同类型乡镇国土空间规划编制提供思路。

[关键词] 城市边缘型乡镇；国土空间规划；华亭镇

[文章编号] 1006-0022(2023)10-0133-06

[中图分类号] TU984

[文献标识码] B

[引文格式] 黄兆函，王霓．城市边缘型乡镇国土空间规划编制探索：以福建省莆田市华亭镇为例[J]．规划师，2023(10)：133-138．

0 引言

2019年5月，《中共中央  国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)正式颁布，确定了国土空间规划体系“五级三类四体系”的总体框架，标志着我国国土空间规划体系的顶层设计基本成型。为指导各级国土空间总体规划的编制和实施，自然资源部办公厅分别于2020年1月和9月颁布了《省级国土空间规划编制指南(试行)》《市级国土空间总体规划编制指南(试行)》。但是，目前国家层面乡镇层级的国土空间总体规划编制指南尚未出台。基于此，2021年福建省在全省范围内选择10个乡镇开展乡镇国土空间规划编制试点工作(华亭镇入选首批试点)，积极探索各类型乡镇国土空间规划的编制重点，形成经验总结。

本次研究选取华亭镇作为研究对象，其紧邻莆田市主城区，地处莆田市向西联动仙游县的重要发展轴线核心，是典型的城市边缘型乡镇。华亭镇国土空间规划在问题导向、工作目标、编制路径等方面都区别于一般乡镇的国土空间规划，如何在国土空间规划体系新要求下探索这一特殊类型的乡镇规划编制体系，满足城市边缘型乡镇高品质生活、高质量发展的新诉求具有一定意义，其经验可以为同类型乡镇的国土空间规划编制提供参考。

1　城市边缘型乡镇的特征分析

1.1　产业发展依赖中心城区，受区位“红利”影响明显

1.1.1　被动承接中心城区外溢的生产要素，以传统产业为主

核心—边缘理论认为，区域内的核心区与边缘区之间发生着集聚—扩散的相互作用。受扩散作用影响，原来集聚在中心城市的生产资料与要素开始向周边区域扩散，首先扩散至周边的乡镇，在边缘区形成新的次级增长点。城市边缘型乡镇在承接中心城市产业外溢的同时，对其他乡镇也产生吸引力，形成了新的劳动力市场等(图1)。华亭镇位于莆田市中心城区边缘，其产业发展极其依赖莆田市，通过承接莆田市的产业外溢，形成以鞋服制造、电子信息、食品加工为主导的产业体系。但由于是被动式地承接产业要素，城市边缘型乡镇的产业层次普遍较低，以劳动密集型的传统产业为主，高新技术产业和高端生产服务业发展相对滞后，如华亭镇华林经济开发区的规上企业占比仅为27.7％。

1.1.2　三元经济结构明显，呈现“小乡镇、大工业”的经济发展格局

1954年刘易斯把发展中国家的经济结构概括为现代部门(工业)与传统部门(农业)二元结构模型，乡镇是城乡二元土地所有制并存的重要区域。但随着中心城市的产业外溢，以乡镇企业为代表的内生性乡村的工业化得以发展，形成农民“离土不离乡”的就地城镇化模式，各乡镇陆续开辟乡镇产业园区，乡镇工业就此而生。李峰峰将我国三元经济结构定义为传统农业、农村工业、城市工业3种不同产业部门并存所构成的经济联合体，城市边缘型乡镇则更符合这种三元结构发展特征。由于城市边缘型乡镇中的部分农村仍处在传统农业阶段，而城市工业发展逐步跨越劳动密集型阶段，产业向外扩散，城市边缘型乡镇依靠成本优势，逐步发展农村工业，突破传统二元格局，形成了一个新的经济活动主体，改变了过去乡镇生产结构和劳动力就业结构，如华亭镇造就了“小乡镇、大工业”的经济发展格局。也正是因为城市边缘周边的工业园区遍地开花，各级经济开发区出现，导致乡镇管辖复杂、“条块分割”现象严重，使乡镇在发展过程中形成多元利益格局。

1.2　空间结构受中心城市影响大，乡镇内部发展不平衡

1.2.1　乡镇空间沿交通主干道呈现带状结构

20世纪70年代松巴特等提出了生产轴理论，认为连接中心地的重要交通干线成为新的优势区位，生产要素与人口向交通沿线集聚并产生居民点。城市边缘型乡镇的经济发展非常依赖中心城市，连接“城—镇”的交通沿线区域一般会优先发展，因此乡镇空间的功能组团往往沿主要区域的交通线路呈带状分布。例如，华亭镇发展初期，空间结构主要依赖自然地形，形成沿木兰溪横向拓展、沿山谷和水系纵向拓展的形态。随着中心城市辐射力的增强，华亭镇开始依附于通向中心城市的主干道发展，核心组团形成沿G324线和G356线的分布态势，呈现带状结构。

1.2.2　乡镇空间结构松散，导致内部发展不平衡

区域经济梯度推移理论认为生产资料与技术要素优先向发展条件最优越的地域空间投放，然后逐步向外围推移，从而客观上形成一种经济梯度。城市边缘型乡镇通常是中心城市经济向外推移的首要跳板，在乡镇内部形成“紧邻中心城市、资源禀赋优越的组团—其他组团—农村地区”的经济梯度(图2)。这使得乡镇内各组团与中心城市的紧密度不一致，导致内部发展通常不均衡，空间结构松散。例如，华亭镇形成了“华林经济开发区(紧邻莆田市)—镇区—乡村地区”的经济梯度，镇域内的人口、经济产值、土地等要素呈现“镇—园”不平衡的特点：①在人口方面，华林经济开发区常住人口为5.3万，镇区常住人口为1.4万；②在产业方面，华林经济开发区为省级经济开发区，工业总产值为274.8亿元，而镇区企业多为零散的小工业企业，工业总产值相对较低；③在现状建设用地方面，华林经济开发区现状建设用地为377.94 hm²，而镇区现状建设用地为82.67 hm²。

1.3　中心城市对乡镇服务设施的发展产生一定制约

随着乡镇工业在我国的迅猛发展，对公共设施的客观需求有所增加，促进了乡镇基础设施和社会服务事业的发展。城市边缘型乡镇距离城市较近，在获得中心城市“红利”的同时，也进一步限制了其自身服务能级的提升。

1.3.1　基础设施建设以增强与中心城市的联系度为主

城市边缘型乡镇与中心城市联系紧密，在经济条件有限的情况下，乡镇以增强与中心城市的联系为主，乡镇内部、镇村之间的基础设施投入明显不足。例如：华亭镇与莆田市主城区联系紧密，区域交通设施完善，秀永支线高速公路绕镇区而过，并设有两处互通口，直接联系镇区与华林经济开发区；木兰大道、G356线两大通道对接主城区；灵华线串联华林经济开发区与太湖工业园区两大工业园。然而，乡镇内部交通亟待提升，全镇被木兰溪一分为二，跨溪组团的纵向交通仍有待完善；镇区道路仍以村道为主，华林经济开发区断头路较多，影响了组团间的联系及组团内部功能的完善。

1.3.2　公共服务设施受中心城市的虹吸效应影响大

城市的公共服务设施相较于乡镇往往更为优质，对周边地区具有一定的虹吸效应。城市边缘型乡镇与中心城市距离近，交通便捷，受城市虹吸效应的影响更加明显，人们更倾向于选择城市优越的公共服务设施，导致乡镇公共服务设施提升缓慢。同时，服务能力整体较弱也是乡镇难以在资源、要素、产业、人才等方面形成内生循环机制的重要因素，进一步制约了乡镇的发展转型。

2　城市边缘型乡镇国土空间规划的编制要点

2.1　处理好乡镇与区域之间的外部关系

2.1.1　谋发展，积极融入区域发展格局

城市边缘型乡镇的发展时刻受到区域经济活动的影响，因此需要站在区域宏观发展与城镇体系层面，才能理顺乡镇发展格局与要素。这就要求乡镇国土空间规划不仅要落实上位规划的战略部署和目标任务，还要明确乡镇在区域发展背景下的合理诉求，在区域背景下实现城乡一体化，将乡镇上升为中心城市甚至区域发展节点的新能级，提升乡镇在区域发展中的影响力。

2.1.2　重错位，强调差异化的分工协作

紧邻城市第一圈层的乡镇，区位优势明显，其发展依赖于中心城市生产要素扩散，乡镇在区域竞争中所扮演的角色显得尤其重要。由于中心城市资源有限，且以劳动密集型产业外溢为主，导致各乡镇间的产业同质化竞争严重，产业附加值不高，转型难，常常使得乡镇发展处于被动状态。因此，在乡镇国土空间规划编制中，不仅需要掌握乡镇资源禀赋、现状产业基础，以及乡镇在整个城镇体系中的职能与定位，还要从错位发展的角度出发，紧抓中心城市未来发展机遇，通过优化产业类型与结构、基础服务职能等，寻找适合乡镇发展的“特专精”式路径，从而推动比较优势向竞争优势转变，形成乡镇优势，打造核心竞争力，并力争与区域内其他乡镇实现功能优势互补，促进健康发展。

2.1.3　强共享，增强与中心城市的互动

城市边缘型乡镇的设施建设优先考虑融入区域交通节点，通过对外交通建设来推动其与中心城市之间的人才、土地、资本等要素流动。但随着乡镇与中心城市的发展，仅仅提升交通联系度已不能完全支撑乡镇高质量发展，需要从区域基础设施共建共享的角度出发，以“一盘棋”的思维推动“城市—镇—村”基础设施建设尤其是新型基础设施建设，让基础设施“红利”成为城乡融合发展的保障。此外，城市边缘型乡镇的人口构成受中心城市及区域政策影响大，对公共服务设施的需求也受到主城区优质公共服务设施的冲击，难以以千人指标确定公共服务设施规模。因此，要从城乡设施一体化视角出发，根据公共服务设施的空间布局、服务质量、居民出行方式等来灵活配置公共服务设施，防止重复建设与浪费。

2.2　处理好乡镇高质量发展的内部诉求

2.2.1　整合土地资源，提高土地利用效率

随着区域经济的发展和人口的增长，一方面城市边缘区域的土地在土地市场供给中表现出稀缺性；另一方面乡镇粗放型的工业发展模式导致土地利用效益不高。在新的国土空间规划指标收紧的情况下，规划应秉持“地尽其用，优地优用”的原则，优化土地资源配置，有效控制用地总量，注重存量土地效益提升，充分挖掘每一寸土地的潜力。

2.2.2　强调“镇—园”反哺，提升乡镇服务品质

由于城市边缘型乡镇常常呈现“小乡镇、大工业”的格局，城镇化水平远低于工业化水平。为使城镇品质提升与工业发展形成良性反哺，可以结合乡镇设施使用方式与空间服务半径，确定若干尺度的生活圈，提升乡镇内部交通服务水平，优化组团空间组织模式，从而缓解由工业极化发展带来的乡镇品质不高的问题。

2.2.3　突出村庄优势，促进乡村振兴

村庄是乡镇发展的重要后方，不同乡村在资源禀赋、区位条件、人文历史等方面差异较大，需要因地制宜地选择合理的发展模式，这就有必要在乡镇国土空间规划中对村庄发展进行综合部署。因此，应从“镇—村”统筹出发，科学确定村庄分类，合理优化村庄布局。为了更好地实现乡镇国土空间总体规划对村庄建设的底线要素管控，应根据村庄的分类布局探索不同的规划编制方式，实现对乡村建设与发展的科学引导。

3　华亭镇国土空间规划编制实践

华亭镇位于莆田市城厢区西南部，是莆田市向西联动仙游的重要战略支点，在近年的发展中逐渐与主城区呈现连片发展态势。华亭镇总人口超10万，人口总量位列城厢区第一。现状入驻企业共计343家，规上企业有95家；华林经济开发区的规模以上工业增加值居全市第一，是城厢区的产业发展引擎。目前，华亭镇发展存在以下问题：①乡镇发展受区位“红利”影响明显，空间结构受中心城市冲击大，“镇—园”整体发展不协调。②乡镇整体呈现镇区弱、园区杂、村庄多的特点，形成“镇—园—村”三元结构。乡镇工业经过“退镇入园”，使镇区失去重要的经济支撑，综合服务能力未能及时提升，园区内的厂房与村庄居民点交织，用地布局无序。③华林经济开发区实行“一套班子、二块牌子”管理，虽地处华亭镇，但由城厢区直管，多元行政主体利益复杂，导致乡镇难以依据一张蓝图建设。④乡镇用地结构及分布呈不均衡状态，土地集约利用诉求高。近年来，华亭镇的土地利用开发总量迅速增加，全域建设用地总量达2 241.84 hm²，全域开发强度达17.64％，高于莆田市(14.59％)和福建省(6.27％)的平均水平。同时，工业用地占比高，土地城镇化速度远低于土地工业化速度。

针对以上问题，华亭镇国土空间规划编制展开了以下探索。

3.1　坚持“强腰战略”，协调融入莆仙发展框架

3.1.1　优化乡镇空间结构，打破“镇—园”极化发展

规划提出“顺势优中，承势造南、借势提西”的思路，优化乡镇东西向功能布局，构建“一溪、一圈、五组团”的空间结构，促进乡镇从带状发展向“金三角”组团式发展转变(图3)。①“顺势优中”，形成濑溪镇园连接点，将其作为补充园区服务配套、增强“镇—园”联系的关键节点，推动“镇—园”产业一体化发展。②“承势造南”，推进产业沿溪向南发展，响应莆田市“南进”发展战略，提升华林经济开发区的能级，带动樟林科创片区的产业发展，将樟林科创片区建设成集设计、研发、智能+品牌于一体的智慧高地，打破南北发展割裂的态势。③“借势提西”，扩大西许产业片区的发展规模，借助大唐5G微基站全国生产基地总部入驻的机遇，引进大唐网络5G产业研究院，打造电子信息产业园，转变西部发展的弱态势，形成促进镇区发展的新动力。

3.1.2　强调错位发展，协调与周边乡镇的关系

华亭镇、新度镇、黄石镇、三江口镇、国欢镇、西天尾镇等乡镇均为环莆田市中心城区第一圈层的乡镇，华亭镇国土空间规划需要统筹协调华亭镇与其他乡镇的关系，引导形成错位、互补的发展格局(表1)。首先，要与其他乡镇形成差异化发展路径。华亭镇与黄石镇作为第一圈层内主要的工业发展导向乡镇，应差异化承接莆田市的产业，其中黄石镇应借助石材产业优势，大力发展工艺美术、石材石雕产业等，与华亭镇共同支撑莆田市产业的高质量发展。其次，要加快传统产业转型与升级，带动周边乡镇发展。规划应加快推进传统产业向灵川镇和东海镇转移集聚，通过释放用地，推动优势产业升级与新型产业发展。此外，作为莆田市的重要现代农业产业镇，华亭镇要立足自身优势，与常太镇、郊尾镇、盖尾镇等形成差异化的农产品发展态势，整体推动华亭镇高质量发展。

3.1.3　设施互联共享，对接莆田城市生活圈

莆田市城厢区空间发展战略研究提出了“西联”空间战略，明确了华亭镇的发展定位，借势联动仙游县，促进莆仙区域一体化进程。基于此，在区域交通层面，华亭镇国土空间规划提出加快推进木兰大道三期工程建设，构筑区域第三通道；提升改造现有G356线与G324线，加强与仙游县、郊尾镇的交通联系；推进天龟线二期道路建设，串联城厢北部片区的文旅资源；战略预留城际规划线路，加快融入莆田城区，强化华亭镇的联系支点作用。在公共设施层面，规划加快推进城乡公共服务设施一体化建设，积极推进城乡基础设施互联互通、公共服务设施共建共享，积极融入莆田市的交通圈、生活圈。

3.1.4　整合生产资源，协调乡镇内部产业发展

华亭镇作为城厢区的农业大镇，第一产业要立足地理优势，全力发掘龙眼、枇杷、花卉、茶叶等农业资源；依托走马亭村等村庄的无花果、火龙果、百香果等产业，建设农业采摘园，打造莆田市农业休闲体验目的地；结合乡村优势农业资源，将涧口村、园头村、顶宅村分别打造成现代果蔬基地、花卉生产基地、龟山特色茶基地。第二产业应壮大提升优势鞋服产业，融入“中国制造 · 莆田好鞋”区域品牌生态圈，重点推动鞋服产业个性化定制、智能制造、设计研发、检测检验、供应链金融等一体化发展，将华林经济开发区打造成莆田市迈向国际的科技创新型鞋服产业智造基地的先行阵地。樟林科创片区对接城厢区的信息技术研发中心，积极融入莆田市战略性新兴产业——电子信息产业的部署。西许产业片区应盘活现有工业，主动对接仙游县的数字经济产业园项目、智慧产业园项目和直播基地项目，发展数字经济，助力鞋服产业与现代农业发展，共同支撑莆仙融合发展产业链的构建。第三产业应紧扣与第一、第二产业深度融合的需求，大力发展生产性服务业。依托镇区，打造区域性农产品专业批发市场和物流园区，完善农业产业链；发展城市生鲜配送，通过“线上+线下实体店”的方式，实现农业与现代服务业的融合发展；借助中国(莆田)跨境电子商务综合试验区建设机遇，将华林经济开发区打造成华亭镇跨境电商桥头堡，建设莆田市鞋服直播示范基地，打造直播电商产业集群。

3.2　全域统筹，强调“镇—园—村”三元融合发展

3.2.1　园区存量优化，提效率

国土空间规划由传统增量扩张型规划转为指标存量发展型规划，乡镇存量发展成为迫切需求。华林经济开发区虽然是华亭镇的工业发展极，但是亩均税收仍低于福建省(23.87万元)和莆田市(8.67万元)的均值，土地效率仍需提升(图4)。华亭镇国土空间规划梳理华林经济开发区现有产业类型、产能效率、污染情况等，对现有工业企业进行排序，同时叠加土地权属信息，得出园区低效用地占比为52.8％(高于莆田市42％的全市园区低效用地占比均值)。

在识别低效用地的基础上制定低效产业分期退出计划，确定近期可腾挪空间(图5)，构筑满足创新产业需求的生态圈：一是加强对创新产业与鞋服消费体验产业的空间支撑，推动线上、线下消费；二是建立适应创新氛围的公共空间体系，规划植入多样化的开放空间和交流空间，提高对不同人群的吸引力和服务能力。

3.2.2　“镇—园”品质提升，优服务

推进城乡基础设施一体化建设，统筹考虑各村公共服务设施和基础设施的配置，推进设施的共建共享，重点完善科教文卫设施。对于部分“用地超标”的村庄，公共服务设施和市政基础设施配套应作为强制性指标纳入建设用地，优先保障“一老一少”设施用地。见图6。

推进园区产城融合发展，助力华林经济开发区从产业园区迈向产业社区。按照3～5 km²的产城空间尺度划分两大产城融合单元，配置产业邻里中心，提供生活服务设施及科研孵化生产服务空间。加强对“园中村”的建设引导，按照村庄特色与发展情况，分为特色保护型、保留提升型、拆迁安置型3种类型。特色保护型和保留提升型村庄应加强村庄环境整治与空间挖潜，为园区提供基础服务。拆迁安置型村庄应加强建设管控，作为园区中远期的空间支撑。

3.2.3　乡村加强引导，强特色

综合考虑“镇—园—村”协调发展，增强镇区、园区的辐射作用，引导乡镇形成“镇区/园区—中心村—基层村”的三级镇村体系。根据村庄资源基础及发展趋势，一是重点明确中心村的发展定位，将其分为现代农业型、支撑服务型、农业观光型和生态观光型4种类型，着重增强中心村的带动作用。二是加强对村庄的差异化引导，有效调整村庄用地规模和资源配置，提出集聚提升中心村庄、转型融合城郊村庄、保护开放特色村庄和待定类村庄4大类型村庄。集聚提升中心村庄着重挖掘自身优势与潜力，注重风貌延续、激活产业、优化环境，引导村庄向专业化发展；转型融合城郊村庄要引导村庄积极对接镇区、园区发展，加强城乡产业融合发展、设施共享，强化村庄建设引导管控，弹性应对未来发展；保护开放特色村庄尊重村庄自然人文特征，保护村庄整体空间形态，突出村庄特色；华亭镇仅有郑庄村一个待定类村庄，在未明晰具体分类前，暂不安排重点项目和新增建设用地。

华亭镇国土空间规划初步探索了“镇—村”联编机制，尝试推进3个村庄同步开展规划编制工作，探索多种村庄规划编制方案，强调指标传导与管控，并基于问题导向简化村庄规划成果。其成果重点表达全域管控一张图、重点建设项目库(计划)，并落实各类管控要求形成管制规则。规划重点协调解决了3个问题：一是落实国家乡村振兴与刚性管控要求，提高规划编制效率。根据不同类型的村庄，确定村庄建设用地边界。二是根据村庄现实需求，结合镇村管理特征，加强对村庄设施配套项目、乡村振兴项目等项目的指引，如形成重点建设项目库与分期实施计划。三是协调冲突，根据冲突要素等级形成优先序，通过制定规则，形成公共约束力。对于采取实线控制的村庄，实行“镇—村”联编机制，通过“要素+指标+图示+名录”的方式对村庄规划进行底线管控，并作为一般村庄的建设依据，不再新编村庄规划。

4　结束语

城市边缘型乡镇作为“城—乡—村”融合发展的重要节点，正处于发展转型关键期。乡镇国土空间总体规划作为最低行政层级区域的总体规划，是乡镇推动高质量发展、实现高品质生活的重要工具，因而探索城市边缘型乡镇国土空间规划编制路径成为一项重要课题。本次研究以华亭镇为例，梳理了华亭镇在莆田市区域发展影响下产生的结构演变，分析了受经济梯度转移影响形成的“镇—园”发展不平衡，以及三元结构并存导致的镇、园、村分离问题，初步探析了城市边缘型乡镇国土空间规划编制的要点，以期实现城市边缘型乡镇的高质量发展与高品质生活。