为了避免局限于“单次更新”的非长远视角及仅专注于功能混合的表层理解，造成土地混合利用优化实践的浅尝辄止，从城市持续更新发展的长远动态历程视角出发，基于土地利用方式的理解和既有研究的共识，辨析城市土地混合利用优化的本质内涵，继而明确土地混合利用优化的底层逻辑关系和外部表现的系统特征，并从管理弹性的提升、管理维度与权力的拓展等方面提出城市土地混合利用优化的保障路径，以期为土地混合利用优化实践提供参考。
[关键词] 城市土地混合利用优化；本质内涵；优化特征；保障路径
[文章编号] 1006-0022(2023)10-0050-08
[中图分类号] TU984
[文献标识码] A
[引文格式] 陈阳，阳建强．城市土地混合利用优化的本质内涵、系统特征与保障路径[J]．规划师，2023(10)：50-57．
不断促进土地混合利用水平的提升，是当前我国城市高品质存量更新阶段的重要目标之一。过往研究对土地混合利用的概念构建了丰富多元的认知框架，并基于不同侧重点分别提出土地混合利用的理想状态及差异化的促进机制，从而为更新实践提供了诸多有益建议。然而，如何立足于可持续发展的长远目标，在长期动态持续的更新实践中，循序渐进、综合系统性地实现土地混合利用状态的持续优化？这一问题一直未能得到较好的解决，其根本原因在于：一方面，城市土地混合利用的优化并非仅仅是功能混合方式的优化，在其背后蕴含着促进实现多维度可持续效应的深层内涵，所以仅仅对功能混合的形式与促进机制进行讨论，难免无法触及土地混合利用优化的本质，继而影响最终成效的实现；另一方面，城市土地混合利用的优化是持续渐进的过程，而非“一次之功”，若从“单次更新”的静态视角来探究土地混合利用的基本概念、组织方式和优化策略，则易于造成土地混合利用优化的实践进程呈现无序化、段落式状态，甚至逐渐与其本质目标方向偏离。因此，本文尝试从系统促进城市土地混合利用优化的长远目标出发，明晰城市土地混合利用优化的本质内涵、系统特征与保障路径，以期为我国的更新实践提供借鉴。
1 城市土地混合利用优化的本质内涵
1.1 基于土地利用方式的本质内涵理解
土地混合利用一直是一个模糊复杂的概念，主要有“混合功能开发”“混合功能发展”“混合用途开发”“用地混合使用”“土地混合使用”“土地混合利用”等不同称谓，这些称谓最大的分歧在于“功能混合”与“土地利用”的区别，本文认为应基于土地利用方式去理解土地混合利用的本质内涵，原因有两方面。
其一，简·雅各布斯打响了土地混合利用复苏的第一枪，其提出的城市多样性的“基本功能混合”(Mixed Primary Use)思想，为国内外学者构建土地混合利用认知框架提供了理论基础，其倡导土地混合利用的本质目标不仅仅是将功能堆砌在一起，而是希望通过功能混合，促进不同活力时效的功能、不同规模档次的业态、不同属性的社会群体融合在一起，从而解决当时一系列的社会经济问题。可以说，强调功能混合仅是手段，改革土地的利用方式才是本质目标。进入可持续发展时代，土地混合利用被各国列为国家级规划政策后，其本质目标是以功能混合发展整合各类可持续要素，形成高品质的城市空间，这也不是仅靠功能混合就能实现的。因此，不管是从土地混合利用理念的本源看，还是从可持续发展时代土地混合利用理念不断完善深化的趋势看，对土地混合利用本质内涵的理解均应基于土地利用方式的角度，而不能仅仅停留在功能混合层面。
其二，从辩证关系看，土地利用是社会需求协调下根据土地质量特性决定土地功能的过程，土地功能是土地利用系统结构的外部表现，土地利用系统结构是根本，而功能则是表象，因此土地混合利用本质上是一种土地利用方式，是区别于传统严格、清晰的功能分区的一种土地利用系统结构。
既然土地混合利用是一种土地利用方式，并且受到多数人的提倡，那么其优化的本质应该是更好地具备人们认可的土地利用方式的内涵特点与行为准则。从内涵特点看，土地利用是一个自然、经济、社会等多维度因素相互作用的持续运动过程，在这种“人地”关系中，对任一维度的考虑失当均会影响土地利用的永续性，所以好的土地利用应秉持趋利避害的原则，不断改善土地利用系统结构以充分应对各维度因素的影响。从行为准则看，促进经济高效健康发展、保护和改善生态环境、彰显社会公平正义是土地利用的核心价值观，这意味着土地利用的行为准则是通过精妙、均衡地促进经济、环境、社会的发展，持续保障居民的宜居质量。因此，从土地利用方式的角度出发，综合对内涵特点与行为准则的理解，城市土地混合利用优化的本质应该是人们充分应对经济、环境、社会多维度要素的促进和约束机制，通过不断优化土地混合利用的系统结构，促进城市多维系统的可持续发展，从而持续追求更高的城市宜居品质。见图1。
虽然各学者对土地混合利用概念和促进机制的理解莫衷一是，但是多方认知仍旧存在3方面共识(图2)，这为理解土地混合利用优化的本质提供了基础。一是“起始条件”的共识。尽管对土地混合利用的理念内涵和组织形式的界定各有不同，但研究者均认为“功能混合布局”是土地混合利用的先决条件，是土地混合利用与传统严格功能分区方式的最基本区别。二是“最终目标”的共识。尽管对土地混合利用效果的强调各有侧重，但多方均认可土地混合利用的最终目标是多样化的，包括社会、经济、生态等多维度的可持续效应。三是“保障路径”的共识。尽管对土地混合利用的促进机制各有理解，但为了形成更好的土地混合利用状态，从而实现多维度效应，多方均认同必须通过规划设计、政策制度制定、管理机制构建等多元化手段予以协同保障。
根据3方面的共识，可以清晰地发现，土地混合利用存在一条从“功能混合”到“实现多维度可持续效应”的“始末”路径，这一路径是通过多元化手段保障实现的。随着时代发展，虽然土地混合利用可持续效应的维度在不断扩展(如近年来涌现的节能减排等效应的需求)，同时保障的手段也在不断创新和丰富，但是新的效应目标并不是对既往要求的颠覆，而是在经济、社会、生态等多维度上进行的不断扩充与升级，这种趋势也可以从国际上土地混合利用相关规划理论的时代演进中得以佐证(表1)。虽然这种扩充与升级将随着不断出现的新时代需求而持续下去，但是均不会改变土地混合利用最终目标的多维度效应框架。因此，基于上述“始末”路径，土地混合利用优化的本质内涵可以理解为，人们为了更好地实现不断丰富、升级的多维度可持续效应目标，在功能混合的基础上，运用多元保障方法，不断促进土地混合利用系统结构的优化，以实现更好的土地混合利用状态。
表1 土地混合利用相关规划理论在经济、社会、生态等可持续效应目标内容上的拓展趋势
通过对土地利用方式和既有研究的分析，从持续促进土地混合利用优化的长期目标出发，城市土地混合利用优化的本质内涵包括3个方面：①城市土地混合利用优化的目标是为了更好地实现新时代背景下不断扩充升级的多维度可持续效应，从而满足城市居民日益增长的多元高品质宜居需求，保障城市可持续健康发展；②城市土地混合利用优化的对象是土地利用系统结构，而不仅仅是功能混合形式，其应该在优化功能混合组织方式的基础上，融合考虑其他土地利用可持续要素的优化，从而系统改善土地利用系统结构的底层逻辑关系，以更好地协同促进实现多维度可持续效应；③城市土地混合利用优化的进程是动态演进的，因为社会在不断发展进步，人们的需求在日益提升，不同尺度的城市空间优化目标必将持续扩充升级，所以城市土地混合利用将一直面临持续优化的现实要求。
在当前的时代需求下，要判断城市土地混合利用是否向好的方向优化，就需要在理解本质内涵的基础上进一步明确城市土地混合利用优化的系统特征，可从土地混合利用的底层逻辑关系和外部表现两个层面进行界定，前者是指时空组织方式所暗含的背后系统结构机制，即希望实现“何种逻辑的混合”；后者则是指土地混合利用呈现的时空组织方式。
2.1 土地混合利用底层逻辑关系的优化特征
2.1.1 功能类型混合逻辑的优化
功能混合是土地混合利用的先决条件，因此土地混合利用底层逻辑关系优化的其中一个特征便是功能类型混合逻辑的优化，当前其基本呈现出从“相互分离”到“多元混合”再到“职、住、娱功能的相对平衡”①的优化趋势特征。
严格功能分区导致的功能“纯净化”会引发功能关系断裂、社会人口分异、空间活力丧失、土地利用低效等严重问题，这是20世纪50年代西方规划学者开始呼吁土地混合利用复苏的最主要原因，也是我国目前积极推进低效产业用地功能混合发展、老旧小区设施完善、旧城功能升级等存量更新行动需要解决的主要问题。
商业商务功能混合、商住功能混合等功能混合方式由于在提升经济空间活力、提高土地效用、降低投资风险等方面具有明显优势，且不存在难以解决的规划建设管理困难，成为国际上打破功能相互分离后的主要功能混合类型，如人们熟知的LOFT、商住混合街区、购物娱乐中心、SOHO、城市开发公司引领下的港口混合功能区等。除此之外，国外在20世纪60—80年代土地混合利用实践复苏阶段，随着政府将公共服务职能捆绑转嫁给开发商，商业功能与公共服务功能的“商—公”混合也成为普遍的功能类型混合逻辑。这种逻辑近期在我国也有所体现。为了推动公共服务的高质量发展，我国允许公益类服务设施与经营性服务设施互相兼容，并将公共服务设施供给与城市更新项目进行捆绑等。因此，可以认为“多元混合”是功能类型混合逻辑优化的一个主要特征。
“多元混合”的本质逻辑是通过功能混合，尽量“较长时间”地将人群自然而然地局限在一定范围(往往是步行范围)内，从而实现促进活力、发展经济、提升品质、减少出行等多元可持续效益。从这种逻辑出发，将“较长时间”尽量地延长，就是功能类型混合逻辑的下阶段优化目标，即促进“职、住、娱功能的相对平衡”。这可以从英美国家20世纪90年代以来促进人口大量回流内城的政策实践中得到验证。内城居住属性的复兴，改变了英美国家原有以商业性功能混合为主导的混合逻辑，改善了之前“郊区—内城”的人员长距离往返现象，真正意义上实现了“人地共存”，这不仅有益于提升城市活力与品质，进一步提高用地效能、减少交通碳排放，还能够满足“促进创新发展”的新时代需求。同样，我国各城市近些年的存量更新政策也逐渐体现出这种趋势，如在工业用地中鼓励建设宿舍、保障性租赁住房及生活服务设施，鼓励将闲置低效商业办公用房改建为租赁住房，允许住宅作为创新创业经营性住所等政策，均在促进公益设施发展和经济活力提升的同时，实现了“职、住、娱功能的相对平衡”。
实现多维度可持续效应是土地混合利用优化的最终目标，因此土地混合利用底层逻辑关系优化的另一个特征是对可持续效应目标维度混合逻辑的优化，当前其体现出从“经济效益维度主导”到“均衡考虑经济、社会、生态多元效益维度”的优化趋势特征。
国外土地混合利用复苏之初的实践及我国改革开放至今的大部分实践，均带有明显的“经济效应主导”特征。在经济目标主导下，只有能够促进消费与生产的方式，才会被积极纳入土地混合利用优化的过程，如促进功能混合、提升空间环境形象、提高建设强度与规模、升级就业消费档次等。其余效应目标的实现仅是附带结果，如积极改善能够直观感受到的自然生态环境品质，以提升空间形象，促进生产消费。然而，由于忽视了土地混合利用本应发挥的社会、生态效益，土地混合利用实践未能给中小企业、贫困人口和生态环境带来根本利好，反而引发了居住与消费绅士化、空间私有化与排斥化、机动车交通量增长、能源低效使用、历史空间肌理风貌被破坏等违背土地混合利用可持续效应目标的社会、生态问题，严重阻碍了城市的健康发展。
因此，当土地混合利用因符合全球竞争化时代的城市可持续发展需求而被列为城市建设的重要准则时，作为营造多元、共享、绿色、创新的新时代环境氛围的重要助力，其优化的目标势必要从“着重提升经济效益”转变为“更好地均衡促进发挥经济、社会、生态多维度效益”。这种目标维度的优化，其根本是为了促进多元人群的混合，有利于最大化地满足民众日益增长的宜居生活需求，提升城市竞争力和可持续发展能力，从而更好地实现土地混合利用的当代价值。例如，英国在近些年的混合功能建设项目中日益强调提供一定比例的经济性住房和中小型企业商铺空间，增强空间的共享度、包容度和提升人性化设计水平，并提升项目的节能减排效果，这些做法就是可持续目标维度优化的体现。我国在进入存量更新时期后，通过各类政策不断加强对中小企业扶持、保障性住房建设、公共服务设施和公共空间品质提升、生态低碳发展等工作的推动，在一定程度上也间接地促进了土地混合利用目标维度的优化。
底层逻辑关系的优化会导致外部表现的优化，同时底层逻辑关系的优化也需要通过外部表现的优化来予以实现。在底层逻辑关系优化的驱动下，土地混合利用外部表现的优化体现在空间组织方式优化和时间组织方式优化两方面。
尽管土地混合利用的空间组织方式被认为存在多重尺度的差异性，但由于步行导向是土地混合利用空间组织的重要特征，也是土地混合利用成效的重要目标，本文认为舒适步行距离内的空间范围(如15分钟步行范围)是土地混合利用最为重要的基础空间组织单元，土地混合利用空间组织方式的优化就是依托城市中尽可能多的步行单元的优化来实现的(图3)。
首先，在功能类型混合逻辑演变的驱使下，步行单元的空间组织方式呈现出“功能类型趋向平衡+建设容量趋向集约高效+步行路径趋向渗透”的演变特征，这种演变特征有利于提升土地集约利用度、人口容纳度、空间联系度与活力度，极大地增强了土地混合利用的空间效能。其次，为了体现可持续效应目标维度的优化，步行单元的空间组织方式呈现出“趋向更好地为多元人群提供共享、包容、健康的使用空间”的特征，即趋向于提供更加多尺度、多档次、多类型的就业、居住和娱乐空间，共享包容的公共空间与设施，以及立体化、多元性和复合性的绿色基础设施。值得注意的是，步行单元空间组织方式的优化是单元空间内各建筑及其周边环境优化的集成效果，步行单元内的商务办公建筑、文化娱乐建筑、居住建筑也会独立地呈现出上述两方面优化特征，如目前商务办公建筑逐渐呈现出“垂直城市”模式。
功能隔绝导致的分时段空间失活现象，是土地混合利用呼吁者关注的主要问题之一，因此时间组织方式也就成为后期土地混合利用的重要关注点。伴随着土地混合利用底层逻辑关系的优化，其时间组织方式会呈现出纵向、横向双向维度的优化特征(图4)。
在纵向维度，呈现出尽可能促进空间的“全天24小时”高效、活力使用的优化特征。不同类型的功能混合，本就暗含了将不同使用时间属性的功能相互混合，从而达到增加空间活力时长的目的。强调职、住、娱3类功能趋向平衡，以及“创新、集约、共享”的空间使用原则，更是进一步促进了土地混合利用时间组织方式的优化。具体表现为两方面：一方面，尽力延长办公、娱乐和生活功能的活力时长，如国外提出的夜间经济政策②，通过提升创新创意产业和休闲娱乐业态的夜间活力，使“职、娱”功能的活力时长得以延长；另一方面，尽力增强空间的时间使用效能，可通过“停车空间差异时段共享”、“校园设施课余时间供社区使用”、“剧场非放映时间的会议使用”等“错时共享”，以及“共享办公”等“同时共享”来实现。
在横向维度，呈现出尽可能提升空间的全生命周期使用性能的优化特征。具体表现为两方面：一方面，扩大空间的适用性范围，可以通过空间调整来适应不同功能的使用需求，从而降低拆除重建或工程量较大的改建的可能性；另一方面，提升空间的传承性与延续性，促进“过去、现在、未来”的需求共存，同时实现保护传承历史文化特色、满足现代使用需求、为未来持续使用留有余地的目标。
城市土地混合利用优化的保障路径能否可行，建立在3个基础条件之上：①是否符合土地混合利用优化特征的要求，即是否能够适应空间、时间组织方式的优化趋势。②是否符合城市空间发展特征的现实条件，即城市空间在持续更新的过程中呈现日益固化的特征，更新方式从大规模拆建更新逐渐演变为小规模渐进式更新，那么在空间日益固化的条件下，这些措施能否保障土地混合利用优化目标的实现，以满足多元需求。③是否符合城市更新规划管理理念的时代演进规律，即是否能够体现“多元、共享、共治”，是否能够切实积极推进更新优化进程，以及是否更加符合全生命周期管理的要求。根据上述基础条件，在制定城市土地混合利用优化的保障路径时应重点关注两个方面：一是管理弹性的提升；二是管理维度与权力的拓展。
为了促进功能混合的实现，有必要提升功能区划管理的弹性。国外在土地混合利用复苏时一系列区划制度创新改革中对这方面已有探索，如：美国在原有传统区划之上附加了激励性区划、特别街区区划、混合功能区划、条件性区划、包容性区划、规划单元开发等各类新的区划技术；英国则将详细的“蓝图式”规划控制模式转变为“具体项目具体对待”的指导型模式。我国在引入西方土地开发控制理念及区划技术后，迄今为止探索的用地兼容、混合用地等政策制度，也为多类型的功能混合提供了可能性。然而，依据土地混合利用优化的特征，为了满足可持续发展的要求，仅仅实现多类型的功能混合是不够的，还需要在功能混合的基础上，尽量促进“职、住、娱”功能的均衡化发展，并且促进形成共享、包容、健康、创新的时空利用形式，即从强调考虑“如何实现功能混合”转变为强调考虑“如何实现高质量的功能混合”。这种转变需要基于日益固化的城市空间条件和日益增加的发展需求变化予以操作实施。
因此，功能区划管理弹性的进一步提升，可通过以下措施来实现：①有意识地为功能均衡化发展提供可能，这需要根据不同区域的差异化功能需求类型制定相应的控制性和激励性政策；②有意识地为共享、包容、健康、创新的时空利用形式提供可能，如为“商品房社区中的保障性住房建设”“街区建筑的生态化改造”“空间的共享使用”“商业空间的公益化使用”等行为提供可能性甚至是激励性政策；③有意识地为日益固化的城市空间的土地混合利用优化提供可能，如为“使用功能自由转化”“局部空间更新”等行为提供可能性甚至是激励性政策；④有意识地降低土地混合利用审批许可程序的难度，在规划建设审批、土地产权登记等环节提供便利路径，提高土地混合利用动态优化的反应速度。
上述提升措施在各国近年来的土地混合利用政策制度中已有所体现。例如：美国兴起的Form-based Zoning，摆脱了基于整体地块容积率、功能类型的传统区划控制逻辑，以场所空间形态作为控制标准，不但彻底摆脱了功能混合类型的束缚，而且为地块中的局部更新或各种专项系统空间优化减免了烦琐的区划调整程序；英国修改了土地利用分类导则和开发申请规划许可，不仅提高了用地兼容度，还大幅度提升了商务、商业、居住、公益服务等功能的自由转化度，在满足空间日益固化下的即时动态更新要求的同时，对不同区域提出了差异化要求，如在促进商业空间向居住空间自由转化的政策中，往往将中心区等重要功能区排除在外。此外，对于将既有空间转变为经济性住房、提供公共空间及进行生态化改造等行为，各国也放宽了高度和容量控制要求，从而在功能混合的基础上激发了空间的可持续效应。
由于土地混合利用优化包含多维度的时空组织方式优化，为了保障多维度效应目标的实现，必须对相关内容提出全面有效的管理方式，这就需要对管理维度与权力进行“更全面”“更全程”“更全体”的拓展。
(1)管理内容需要更加全面细致
一方面，经过多年的更新发展，城市各区域的功能混合比例不尽相同，为了促进“职、住、娱功能的相对平衡”，并发挥各个片区的主要城市职能，就必须有区别、细致地制定不同区域的功能混合管理制度。另一方面，为了在功能混合的基础上实现土地混合利用多维度时空组织方式的优化，就需要基于功能区划管理方式，叠加历史保护要求、空间环境设计要求、公益性设施建设要求等不同专项控制条件，或者采用“开发协议”、“城市设计准则、导则”、“限制性条约”、“可持续评估”等多样化管理工具，全面细致地管控经济、社会、生态多维度内容，以保障土地混合利用可持续目标效应的实现。
(2)管理阶段需要更加趋向更新全周期
土地混合利用优化的动态演进本质，意味着需要突破过往基于“一次形成”思维的“事前管控”方式，针对更新规划、更新建设、更新后日常使用、评估反馈后再更新等更新动态循环流程，建立全生命周期管理机制。其中更新后日常使用及评估反馈的管理机制在以前经常容易被忽视，导致功能活动彼此影响、公共领域使用存在争议、使用效果偏离设计预想等问题时有发生，容易使人们对土地混合利用产生抵触情绪。
(3)管理权力需要更加多元共享
最广泛吸纳多方意见，维护多方权益，是降低土地混合利用实施阻力、增强土地混合利用实施成效的有效途径，也是实现多维度可持续目标效应的重要保障。结合当下急速发展的交流通信技术，公众参与也应该采用线上、线下多元形式，构建包括商讨、听证、工作坊、咨询委员会、仲裁、媒体、网络工具等在内的多种差异化、互补化的公众参与途径，有效提升公众参与的阶梯，避免造成“仅为某一类群体服务”的局面，以及避免引发绅士化、私有化、邻避效应等问题。
以最终实现土地混合利用多元可持续效应为审视视角，根据国内外城市更新发展的规律，可以发现优化保障路径与优化特征存在着逐层递进的协同关系，主要包括两个层次(图5)。
第一层次是优化保障路径促进功能类型混合逻辑的优化。在此过程中，通过提升土地混合利用的管理弹性，运用相应的控制和激励政策，使空间组织方式趋向“功能类型趋向平衡+建设容量趋向集约高效”的优化特征，以及时间组织方式趋向“全天24小时”高效、活力使用的优化特征，从而促进土地混合利用实现从功能隔离到多功能混合再到“职、住、娱功能的相对平衡”的底层逻辑优化。
第二层次是优化保障路径促进可持续效应目标维度混合逻辑的优化。在此过程中，通过进一步的管理弹性提升，以及管理维度与权力的拓展，运用相应控制性和激励性政策，保障空间组织方式在“职、住、娱”功能趋向平衡的基础上，呈现“趋向更好地为多元人群提供共享、包容、健康的使用空间”的特征，以及时间组织方式尽可能呈现“提升全生命周期使用性能”的优化特征，从而促进土地混合利用实现从“经济效益维度主导”到“均衡考虑经济、社会、生态多元效益维度”的底层逻辑优化。
两个层次协同的最终目标是为了使土地混合利用产生更好的经济、社会、生态多维度效用，发挥土地混合利用的真正价值。值得注意的是，在实践过程中，两个层次的划分也许并不明显，存在相继发生或同时发生的情况，如规定“商业空间转化为居住空间时，必须提供一定比例保障性住房”的政策，就是在促进“职、住、娱”功能趋向平衡的同时，也促进了多元化居住空间的提供。
本文基于城市更新发展的长远动态历程视角，明确了土地混合利用优化的本质是人们通过调节土地混合利用系统结构，更好地实现不断扩充升级的多维度可持续效应，其底层逻辑关系呈现出功能类型混合逻辑优化的特征，以及可持续效应目标维度混合逻辑优化的特征，并在外部表现为相应的空间、时间组织方式的优化。当前，为了保障这一优化过程，需要特别注重管理弹性的提升，以及管理维度与权力的拓展。
值得注意的是，通过土地混合利用的优化，只是为实现更好的可持续效应提供最大的可能，而不是提供一种“必然实现的充分条件”，土地混合利用本身不是“万能药”，但却是城市保持长期繁荣的必备品。土地混合利用可持续效应的实现是受地情、人情等多元复杂因素影响制约的，任一环节或任一要素的考虑不周都会影响实施成效。因此，不同情境下土地混合利用优化的精细化目标、实施成效的影响机制及其保障路径等研究内容，应该是未来土地混合利用优化的关注重点。
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