陆海统筹是全球范围内海域和陆域协调规划与管理的先进理念，构建陆海统筹知识体系框架是我国实现国土空间规划“多规合一”改革要求的必然举措，也是推进陆海统筹战略系统全面融入国土空间规划学科体系和教学体系，培养符合陆海统筹要求的规划人才的必然选择。系统分析和回顾“多规合一”改革前涉海规划的类型和内容，提出构建陆海统筹知识体系框架的时代需求与学科之困。根据规划理论框架和方法论体系，结合文献分析方法，构建陆海统筹知识体系框架，以期为国土空间规划学科体系和人才培养体系发展提供新思路。
[关键词] 陆海统筹；知识体系；多规合一；海岸带规划；国土空间规划
[文章编号] 1006-0022(2023)12-0031-07
[中图分类号] TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 刘大海，李萍，武廷海，等．陆海统筹知识体系框架构建的逻辑内涵与发展进路[J]．规划师，2023(12)：31-37．
陆地与海洋系统的紧密连接及相互作用，对协调陆域和海域的开发利用与环境保护提出了新的要求，已经成为全球陆域、海域、海岸带地区规划重点考虑的方向之一。例如：英国在2011年发布的《英国海洋政策声明》中明确指出其海洋空间规划必须与先有的陆域规划互动，尤其是海岸、河口和潮间带等物理重叠区域的规划；诸多学者强调在海洋空间规划中需要注重陆海界面各类要素的互动，如社会文化、海岸侵蚀、气候变化等。从全球范围来看，诞生超过50年的海岸带综合管理是将“海域和陆域协调管理”的理念贯彻得较为彻底的方法，有超过100个国家和地区通过实施该方法来推动陆海一体发展，其中美国、澳大利亚及欧洲各国都已经有几十年的实践经验。然而，全球各国都较少有相关理念或概念能将陆域和海域在规划层面进行连接。
“陆海统筹”是我国特有的一个概念，最早于2004年提出，在海洋经济领域得到了广泛认同。随后，“陆海统筹”扩展至其他领域，演化为生态、环境、经济、资源、交通、防灾、文化、权益等多维度的综合协调。2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)发布，提出坚持陆海统筹，编制“多规合一”的国土空间规划。2021年7月，《省级海岸带综合保护与利用规划编制指南(试行)》指出“海岸带规划是国土空间规划的专项规划，是陆海统筹的专门安排，是海岸带高质量发展的空间蓝图”。由此可见，在国土空间规划视角下，陆海统筹应是立足海岸带生态系统整体性与开发利用活动关联性，统筹协调陆海功能分区，考虑陆海空间的发展导向、空间布局和制度安排。作为海域和陆域两大系统协调发展的空间治理手段，陆海统筹是新时期国土空间规划海岸带专项规划编制的基本遵循，也是推动沿海城市高质量协同发展的重要政策指引。
2019年，我国沿海各省基于陆海统筹理念，纷纷开展国土空间规划编制工作。在陆海二元分割向陆海统筹转变的关键期，具备陆海统筹知识体系的人才对沿海地区国土空间规划编制工作将起到关键作用。2022年发布的《教育部高等教育司关于印发2022年工作要点的通知》明确提出要加快国土空间规划等紧缺领域的新形态教学资源建设。解决新时期陆海统筹规划人才缺口问题的关键在于高素质规划人才的培养，而高素质人才的培养离不开合理、高效的学科建设。但是，当前陆海统筹在国土空间规划学科的显示度和资源匹配度不足，且其知识体系呈现碎片化。因此，构建层次分明、结构严密的陆海统筹知识体系框架是建立成熟的规划学科理论范式、话语体系、研究路径的基石，不仅关系到陆海统筹在规划学科的定位、目标和质量，还是规划专业课程建设和人才培养发展的重要依据与科学指引。
本文对“多规合一”改革前涉海规划的类型和内容进行回顾，提出构建陆海统筹知识体系框架的时代需求和学科之困，进而探讨陆海统筹知识体系框架的构建及发展进路，以期为国土空间规划学科体系和人才培养体系发展提供思路。
“多规合一”改革前，我国规划类型众多，且编制主体广泛。陆域规划按照规划内容可以分为城乡规划类(由城乡规划主管部门颁布)、国土资源规划类(由国土资源主管部门颁布)、生态环境保护类(由环境保护主管部门、园林主管部门等颁布)及其他类(由发改部门、旅游主管部门、交通主管部门、农业主管部门等颁布的各类行业规划)。涉海规划则包括海洋空间规划类(由海洋主管部门颁布)、海洋生态环境保护类(由环境保护主管部门颁布)及其他类(由交通主管部门、农业主管部门等颁布的各类行业规划)。见图1。
海洋空间规划是在一定时期内统筹安排海洋空间开发、利用、整治、保护和修复活动的谋划与部署。2015年国务院印发《全国海洋主体功能区规划》，在“陆海统筹、尊重自然、优化结构、集约开发”的原则下，将海洋空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类区域，成为推进形成海洋主体功能区布局的基本依据，是海洋空间开发的基础性和约束性规划。2017年辽宁、天津、山东、广东等地发布实施海洋主体功能区规划，其他沿海地区也已基本完成海洋主体功能区规划的编制审查工作。海洋功能区划是对我国管辖海域的开发利用和环境保护做出的全面部署与具体安排，一般以10年为编制周期。根据管辖海域的自然属性和发展、保护需要，将海洋功能区划分为农渔业区、港口航运区等8个一级类和22个二级类。2002年和2012年，国务院先后正式批准实施了两轮全国海洋功能区划。海岛保护规划明确了海岛分类、分区保护等具体要求，是海岛保护和利用活动的依据。2012年原国家海洋局公布《全国海岛保护规划》，此后沿海各省纷纷开展省级海岛保护规划编制工作。海岸带综合保护与利用规划是在“以海定陆、陆海统筹”的原则下，为促进海陆一体化发展和保护，协调匹配海陆主体功能定位、空间格局划定、开发强度管控、发展方向和管制的原则设计、政策制定与制度安排。区域用海规划分为区域建设用海规划和区域农业围垦用海规划，主要依据全国和省级海洋功能区划，结合海域自然条件及发展需求提出规划方案，并分析规划实施对资源环境的影响。
除海洋空间规划外，以海洋环境保护规划、近岸海域环境功能区划为代表的海洋生态环境保护类规划，主要针对海洋环境容量、海洋生态系统服务、近岸海域环境保护等方面展开研究。值得注意的是，2018年机构改革以前，海洋环境保护规划由原国家海洋局负责制定，机构改革之后，该项职责转移到生态环境部。此外，以港口规划、渔业发展规划、养殖水域滩涂规划、海洋牧场发展规划等为代表的行业规划，主要针对海域的某一类型具体用途展开研究。见图2。
上述不同类型的规划为陆域和海域空间资源的保护与利用提供了专业支撑，但也暴露出诸多问题。首先，陆域和海域规划自成体系，缺乏统筹和协调。虽然陆海统筹、陆海一体已成为有关规划的编制原则，受重视程度显著提升，但是由于陆海规划体系尚未融合、技术积淀不足等原因，多流于字面表达，难以有实质性的管控技术和方法。其次，各规划之间的内容存在交叉重叠，如海洋空间规划往往已对海洋生态环境保护和某一类型用海进行了明确，而海洋环境保护规划、近岸海域环境功能区划以及港口规划、渔业发展规划等又对这些内容进行了重新规划，造成治理主体的责任划分不清、管理缺位与管理重叠现象并存，影响了海洋空间的开发利用效率和环境生态保护成效。
3 构建陆海统筹知识体系框架的时代需求与学科之困
3.1 时代需求
自2019年“多规合一”提出后，我国各地陆续开展陆海一体的国土空间规划编制工作。《若干意见》更是明确了海岸带规划是国土空间规划中的唯一涉海专项规划，是陆海统筹战略实施的切入点。然而，从陆海二元分头编制规划到“多规合一”编制国土空间规划，不仅仅是规划对象和专题的拓展，更重要的是规划理念的转变和知识体系框架的重构。构建陆海统筹知识体系框架，不仅仅是规划自身的要求，更是时代发展的需求。
从规划自身而言，首先陆海统筹是海岸带规划的战略引领。陆海统筹的本质是将陆地和海洋视为一个整体，其中海岸带是陆海统筹的核心载体。其次，陆海统筹的知识体系覆盖了海岸带规划的知识内容。在国土空间规划的大框架下，不仅仅是海岸带规划要秉持陆海统筹的原则，与海衔接的陆域地区在编制规划时也要遵循陆海统筹的原则。为了系统地考虑陆海相互作用，科学编制覆盖全域全要素的国土空间规划，构建陆海统筹的知识体系框架至关重要。最后，通过对陆海统筹的理论研究，能够推动陆海统筹在规划体系中的学理化、学术化和学科化。
陆海统筹的时代需求主要体现在3个层面：①行政管理层面。2018年中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确要求不再保留国家海洋局，由新组建的自然资源部“统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责”，这不仅明确了海岸带区域是“多规协调”的主体，还为“多规合一”奠定了组织基础，推动了陆海统筹的顶层设计和实践步伐的加快。②空间开发利用层面。长期以来，陆海统筹的难点在于无法管控陆上开发建设行为对海洋生态环境的负面影响，通过制定陆海统筹的海岸带规划，“以海定陆”控制海岸带陆域空间的开发利用，能够有效应对滨海土地和岸线无序开发、局部海域污染、城市建设不断向海推进、滨海景观受损等问题，从而实现对海岸带资源的合理利用和有效控制。③经济发展层面。陆海统筹能够推进陆海产业融合互动发展，优化各类用海布局，有力保障国家重大项目和国计民生项目的用海需求，促进海洋产业转型升级。
陆海统筹的时代需求在前沿热点和学科发展方向上逐步凸显。例如，2020年10月由国家自然科学基金委员会党组审批并实施的《国家自然科学基金申请代码》明确规定，地球科学部新设二级代码D0614(海陆统筹与可持续发展)。然而，陆海统筹的时代需求在知识体系、理论体系、教材体系及学科保障层面尚未得到切实的回应。根据国务院学位委员会、教育部印发的《研究生教育学科专业目录(2022年)》，我国现有14个学科门类下共有117个一级学科，其中地理学、城乡规划学、公共管理、建筑学属于规划方向的一级学科，海洋科学为专属于海洋方向的一级学科，这几个学科大类下并未设置海洋方向的规划专业。陆海统筹在现有学科体系下缺乏学科支撑，也没有专属的教材体系承载，且知识体系和理论体系建设碎片化，导致了以下两方面问题：
一是在学科层面，陆海统筹存在显示度和资源匹配度不足的问题，导致人才培养与现实需求之间存在差距。高校的学科设置至关重要，直接影响了教学资源和学术研究资源的合理分配，而教材体系是学科体系中知识生产最重要的载体和表现形式。习近平总书记指出，“学科体系同教材体系密不可分。学科体系建设上不去，教材体系就上不去；反过来，教材体系上不去，学科体系就没有后劲”。目前，陆海统筹的学科建设基础相对薄弱，地理学、城乡规划学、公共管理、建筑学等一级学科多以陆域规划为主，海洋特色不明显，海洋科学一级学科下也没有体现陆海统筹的二级方向。当前招收和培养涉海方向国土空间规划专业学生的高校数量有限，且规划类专业培养方案中的涉海规划课程开设也非常有限，缺少概论性的教材，没有形成系统性、科学性的教材体系。这导致与实践领域相匹配的知识内容缺位，在课程供给和人才培养基础建设方面存在不足，使得人才培养的规模和覆盖范围与实际需求之间存在显著差距。
二是陆海统筹的学理逻辑性不足，知识点的碎片化状态与实践需求不匹配。相对准确的专业定位可以保障学科知识体系构建的逻辑性、体系性，助力知识体系和理论体系的完善。国内许多学科走的都是知识体系完善推动学科定位成熟，学科定位又助力知识体系延展和完善之路。与之相比，陆海统筹缺乏清晰的学科定位，碎片化的知识体系导致其缺乏应有的理论体系和宏观统筹。此外，陆海统筹涉及的知识体系也远远超越单一学科，在规划实践中不仅需要应用规划的基础知识，掌握海洋资源要素的属性与特征，还需要了解和掌握社会学、地理学、公共管理学等相关学科内容，深入剖析人类行为特征及其与海洋资源要素的相互作用机制。面对这种对跨学科知识应用的需求，亟待构建与之相适应的知识体系和理论体系。
4 陆海统筹知识体系框架构建与发展进路
4.1 构建逻辑
陆海统筹知识体系框架具有多元复杂性，其构建不宜“另起炉灶”，应紧扣海岸带综合管理的实际需要，遵循国土空间规划知识体系框架的构建原理和作用机制，采取“既分又合”的形式。这主要从政治逻辑、科学逻辑、技术逻辑、管理逻辑4个角度展开思考：①政治逻辑角度。在2018年机构改革中，新组建的自然资源部着力解决原空间规划重叠等问题，这既是“多规合一”改革的背景，也反映出统一自然资源管理及国土空间规划编制的要求。涉海规划是国土空间规划的重要组成部分，因此陆海统筹知识体系框架的构建也应该遵循国土空间规划知识体系框架的构建原则。②科学逻辑角度。海陆之间空间互联、资源互补、生态互通，陆域人类活动对海岸带的自然生境造成严重破坏，如陆源污染加剧、河流入海物质通量锐减、岸线侵蚀等，因此需要以“陆海一盘棋”为基本理念，指导陆海统筹知识体系框架构建，推进海岸带综合管理的部门协同和区域协同。③技术逻辑角度。陆海空间规划目前存在陆海勘定划界不清晰、海岸线划定标准不统一、陆海“双评价”不衔接等问题，且陆域和海洋生态红线在划定依据、管控内涵上都存在较大差异，形成了陆海统筹的技术障碍。④管理逻辑角度。为推进陆海统一的国土空间用途管制，实现海域规划和陆域规划的有机融合，需要以统一的国土空间规划为管理依据，从知识体系上实现陆海统筹与国土空间规划的融合贯通。
在构建陆海统筹知识体系框架时，还要兼顾陆海统筹的研究前沿和热点。通过归纳陆海统筹的研究热点发现，其主要呈现3个特征：①聚焦海洋与海岸带，如“海洋治理”“海洋空间”“海岸带”“围填海”“海洋产业”“海洋经济”等成为高频词汇；②部分陆域规划也关注到陆海统筹，如以土地规划、城市韧性、城市规划、用地分类等为主题的文章均多次提到陆海统筹；③陆海统筹的着力点聚焦于规划领域，如国土空间规划、“多规合一”等研究热点往往也是陆海统筹的研究热点。由此可见，在构建陆海统筹知识体系框架时，应融入与海洋和海岸带相关的知识点，关注陆海相互作用，以及海域规划与陆域规划之间的统筹和衔接，最终为实现“多规合一”服务。见图3。
图3 基于Citespace的陆海统筹研究热点关键词图谱
建议采用“既分又合”的形式，将陆海统筹知识体系框架融入国土空间规划知识体系框架。所谓“分”，是指陆海统筹知识体系框架包含的知识点分属于国土空间规划知识体系框架的8个知识单元，即从国土空间构成、国土空间规划基础、国土空间规划理论与方法、国土空间规划编制、国土空间使用与管理、国土空间发展研究、国土空间规划实施监督、国土空间规划相关知识等8个知识单元归类整合涉海知识点。所谓“合”，是指将整合后的涉海知识点按照专业理论构建规律，形成包含绪论、陆海统筹理论建构、陆海相互作用等在内的15个知识单元的陆海统筹知识体系框架，与陆域规划共同构成国土空间规划“一张图”(图4)。具体知识单元如下：
(1)绪论。在国土空间规划体系重构背景下，明确陆海统筹提出的时代背景、演进历程，明辨陆海统筹的内涵及其作用等相关知识。
(2)陆海统筹理论建构。围绕陆海统筹的内核，形成陆海资源配置、陆海经济布局等理论体系。
(3)陆海相互作用。认知陆海多要素相互作用及共同作用方面的技术方法与知识。
(4)海岸带综合管理。在协调不同空间使用关系时所需的规划、政策、法律、标准等知识与方法。
(5)海岸带空间管控。为实现陆海自然资源资产的可持续利用，在用途管制中形成对海洋“两空间内部一红线”、海岸建筑退缩线、海洋灾害防御区等重点管控的程序与方法。
(6)海洋生态预警监测。包括近海生态趋势性监测、典型生态系统现状调查与预警监测，以及海洋生态分类分区和监测能力建设。
(7)海岸带生态系统保护与修复。有关海岸带生态系统类型、特征、保护和修复的程序与方法。
(8)海岸带空间资源开发保护。在海岸带范围内识别并发现空间资源的类型、特征及属性；有关海域、海岛、海岸线、历史围填海区域、海岸带滨水陆域的开发与保护知识。
(9)海洋与海岸带经济发展。有关海洋与海岸带经济现状、形势与空间布局规律及特征的知识，以及推进陆海产业融合互动的程序与方法。
(10)海岸带陆海交通设施衔接。研究陆海统筹与交通的关系、交通强国建设目标对陆海统筹的要求，以及国土开发与交通融合模式。
(11)海岸带灾害防御。有关海岸带灾害类型、影响与防御手段的知识。
(12)海岸带人居系统。研究海岸带人居系统的组成、规模、类型、结构，以及海岸带人居系统中的人—地—海关系。
(13)海岸带人居环境提升。有关海岸带人居环境、海岸带公共空间、海岸带地域风貌的设计程序与方法。
(14)海岸带历史文化遗产保护。传承海岸带文化遗产、延续历史文脉的相关知识与方法。
(15)相关知识。包括支撑和深化以上14个知识领域的核心知识、对理解和认识陆海统筹规划工作具有基础性作用的知识、具有专业素养的规划工作者必须具备的知识。
4.3 发展进路
4.3.1 将陆海统筹纳入规划学科建设的顶层设计
学科建设的顶层设计重点是要明确学科的战略布局、发展目标、建设思路、学科范围、体制机制及评价方式等。当前，国土空间规划学科的理论范式与学科定位相对明确，如果新增陆海统筹的学科方向容易造成学科建设重复和教学资源分散等问题。在现有规划学科体系较为成熟的背景下，适宜在规划类一级学科之下新增体现陆海统筹的二级专业方向。同时，应以陆海统筹为指导思路，统筹本、硕、博不同层次课程体系和教材体系的建设，并且要注重与陆域规划的联系和区别，确定不同方向的核心课程和人才培养定位。总而言之，要按照一流学科建设的目标要求构建陆海统筹的基础理论框架，创新学科建设理念和教学方法，力求在学科层面为“多规合一”改革夯实基础。
建设陆海统筹的规划学科，目的在于培养符合规划实践需求的复合型、应用型规划人才，该类人才应在综合性认知陆地和海洋知识的基础上，系统掌握陆海统筹国土空间规划的基本理论和实践运行机制，具备统筹协调的能力，科学编制陆海规划。以此为支撑，系统解决当前规划实践中“陆不下海、海不上陆”的困境，为形成海陆全域覆盖、全要素统筹的规划格局奠定人才基础。由此可见，应以全面匹配陆海统筹规划实践需求为出发点，以陆海基础知识、规划知识、综合能力的培养为整体要求，宽口径培养陆海统筹规划人才。
4.3.3 以实践为引领，充分融入国土空间规划大框架
当前国土空间规划的知识体系、教学体系和课程体系正在构建过程中，海岸带规划应全面系统地融入其整体框架。本文所构建的陆海统筹知识体系框架可以作为陆海统筹的概论教材编写框架。此外，海洋规划的学者和教研人员应主动参与国土空间规划8个知识单元相关的教材编写和课程建设工作。从目前陆海统筹的实践出发，通过理论凝练、案例研究、专题研究等方式，为国土空间规划专业提供更多教学资源，从而促进优质资源共建共享，不断更新迭代知识图谱，助力打造国土空间规划学术与教学共同体，提高规划学科的建设水平。
陆海统筹是我国在协调陆域及海域规划管理方面提出的全球性先进理念。构建陆海统筹的知识体系框架则是落实国土空间规划“多规合一”改革要求的必然举措，也是推进陆海统筹系统全面融入国土空间规划学科体系和教学体系，培养符合陆海统筹要求的规划人才的必然选择。规划学科具有极强的社会实践导向，在“多规合一”改革的背景下，整合规划学科的知识体系、课程体系、人才培养体系具有必要性和紧迫性。
一直以来，受陆海二元分割管理体制的影响，海域与陆域规划相对割裂，给环境保护、资源开发和管理工作带来了一系列困难，并引发了诸多问题。在陆海统筹背景下，急需统筹海域、陆域的规划工作，从学科体系和人才培养体系上寻求解决办法。本文以“既分又合”的思路为指导，根据规划理论框架和方法论体系构建陆海统筹知识体系框架，以期将其充分融入国土空间规划知识体系。
推进新时期国土空间规划学科建设是一项复杂的系统性工程。本文通过深度梳理和分析学科知识体系，提出以下建议：新增体现陆海统筹的二级专业方向，将陆海统筹纳入规划学科建设的顶层设计；以全面匹配陆海统筹规划实践需求为出发点，宽口径培养陆海统筹规划人才；借助国土空间规划知识体系、教学体系和课程体系整合重建的契机，将陆海统筹系统性融入规划学科的整体框架，不断更新迭代知识图谱，打造国土空间规划学术与教学共同体，提高规划学科建设水平。
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