城市设计是城市空间风貌治理的公共政策，现状由于缺少法理支撑和传导衔接机制，以及存在“强设计弱管控，重局部轻全域”的价值偏离，其管控效能普遍较低。立足于当前国土空间规划背景下全域全要素的空间治理目标，系统构建适应地方规划管理能力的高效能全域城市设计空间治理总体框架，并从传导路径、核心技术和衔接机制3个层面提出优化路径，以具有典型代表性的东莞水乡功能区为案例，对高效能全域城市设计管控体系进行系统性的实践探讨，以期能为我国城市设计管控体系的系统构建提供有益参考。
[关键词] 国土空间规划；全域空间治理；城市设计管控体系；东莞
[文章编号] 1006-0022(2023)08-0102-08
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 程超，牛曙晨，潘悦，等．高效能全域空间治理的城市设计管控体系研究[J]．规划师，2023(8)：102-109．
城市设计是引导城市空间形态、塑造景观风貌、提升环境品质的公共政策。长期以来，城市设计由于未被纳入法定规划体系，以及存在“强设计弱管控，重局部轻全域”的价值偏离，与广大中小城市薄弱的空间治理能力难以适应。在我国高速城镇化的进程中，部分城市设计未发挥其应有的治理作用，存在管控效力不强、执行效率不高、实施效果不佳等问题，千城一面、特色流逝的现象较为严重。近年来，国家层面对城市空间环境品质愈发重视，2015年中央城市工作会议提出要全面开展城市设计，提升城市设计水平，并出台《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》，对城市设计工作做出明确部署；2019年，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出运用城市设计等手段，改进规划方法；随后《国土空间规划城市设计指南》应运而生，该文件明确了城市设计在国土空间规划体系中的重要地位，并指出城市设计贯穿于国土空间规划全过程。从规划管理需求侧来看，城市设计已然成为空间治理的“刚需”手段。
当前，围绕城市设计展开的研究不断拓展，城市设计的管控效能是研究关注的焦点之一。效能指政策执行的效力、效率和效果，是评估公共政策执行情况的重要标准。例如，段进等对我国城市设计技术的规范化进行了审视，提出应当转变城市设计的价值观念，由“设计导向”转向“管控导向”。在具体操作上，相关研究探讨了城市设计从宏观到微观、从总体到地块的纵向传导路径，以及城市设计与各层级法定规划的衔接机制，并对城市总体规划和控制性详细规划阶段的城市设计管控要素进行了探讨，以期通过要素管控提升城市设计的空间治理效能。全域空间治理作为在国土空间规划背景下提出的全新概念逐渐渗透到城市设计研究领域，成为城市设计空间治理体系转型的重要方向。张莉认为应当探索城市设计导则实施管控的多元途径，通过制定通则性要求加强对城市全域的管控。城市设计的全域空间治理并非是开展“全域设计”，而是在全域空间分区、分类的基础上，结合点、线、面等空间要素特征，进一步形成要素管控对策。对此，上海、武汉、厦门等城市开展了有益的尝试，探索构建了分级、分区的城市设计通则管控体系，有效促进了城市建设管理和城市设计编制的标准化、规范化，提高了城市设计编制成果与城市规划管理需求的契合度。
当前，城市设计处于由“蓝图设计”向“空间治理”转型的阶段，顺应新时期国土空间规划编制体系和全域全要素治理目标的高效能全域空间风貌治理成为城市设计转型的应然方向。因此，如何增强城市设计的管控效能，建立适应国土空间规划与地方规划管理力量，既凸显“精雕细琢”的地域特色又兼顾“高效治理”的城市设计全域管控机制，是当前亟待解决和探索的课题。
城市设计空间治理的困境主要体现在衔接机制、研究内容、研究对象等方面。在衔接机制上，缺少法理支撑，与法定规划缺乏传导，难以落地；在编制内容上，过于强调设计而忽视管理，缺乏管控抓手；在编制对象上，局限于片区精细设计而缺少全域整体管控，加之管理部门的城市设计力量普遍较薄弱，空间治理乏力、存在弊病。
城市设计的效果取决于是否形成具有共识基础、强而有力的公共政策，以及是否进行有效率的横向协调。在我国现行的城乡规划体系中，城市设计仍属于非法定规划。虽然近年来，《城市设计管理办法》《国土空间规划城市设计指南》等文件的出台在一定程度上提升了城市设计在空间规划体系中的地位，但是在容积率、建筑密度等“利益性”指标面前，“感性”的城市设计容易让位于“理性”的城市发展。从横向看，城市设计与法定规划之间的衔接机制仍不明确。控制性详细规划是地块开发建设的重要依据，虽然《城市规划编制办法》提出将建筑体量、体型、色彩等城市设计指导原则纳入控制性详细规划，但是并未配套操作细则，缺少具体的落实机制。从纵向看，自上而下的有效传导是城市设计落地实施的重要条件。当前，城市设计编制体系虽然已基本形成“总体—片区—地块”的层级划分，但是总体城市设计成果难以传导至地块层面，同时地块设计也无法承接总体层面的宏观设想，造成上下脱节。因此，城市设计始终徘徊于城市规划管理程序和体系之外，往往设计蓝图很美好，但难以落地实施。
城市设计成果内容普遍停留在方案或技术研究层面，难以转化为有效的管控手段。一方面，在“现代城市设计”本土化的过程中，存在重形式、轻管理的价值误区，很多城市设计成果充满了“高大上”的概念和理念，追求大尺度的炫目的空间构图和恢宏的城市美学，并未对设计方案中涉及的要素提出具体管控内容，对于城市空间风貌的管理更是鲜有体现。另一方面，由于没有清晰的管理对象和明确的编制标准，城市设计的编制存在较大的主观性，容易演化成包罗万象的综合性设计，尤其是大部分地区的城市设计管理力量较为薄弱，在将庞杂且具有模糊性的设计内容转译并运用到空间风貌治理时，缺乏清晰明确的标准和依据，导致很多优秀的城市设计方案难以介入城市建设并发挥相应的管控作用。
随着国土空间规划全域全要素治理的深入，城市设计在全域空间风貌治理方面的短板愈发凸显。城市设计重局部轻全域的现象客观存在于我国大部分城市，成为城市规划管理者在提升治理效能时面临的最大难题。在城市层面，总体城市设计虽然是城市全域空间风貌管控的主要依据，但是其大多仅针对城市全域展开整体性和结构性研究，内容深度不足，不能为地块的开发建设管控提供直接依据。在片区和地块层面，仅针对极少数非常重要的地段编制了详细的城市设计方案，对于其他大部分区域没有开展城市设计研究，也就是说，在对这些空白区域进行空间风貌管理时，规划管理部门缺乏相应的依据。
针对上述问题，在空间规划体系重构的契机下，有必要优化城市设计管控体系，理清设计与管控、宏观与微观、局部与全域的治理逻辑，建立与国土空间规划相适应、与地方规划管理力量相匹配的高效能全覆盖的城市空间风貌治理体系。
2 高效能全域城市设计空间治理框架体系及路径优化
2.1 总体框架
高效能全域城市设计空间治理框架构建于现行城市设计体系之上。通过优化城市设计编制体系，形成核心技术内容体系，建立高效空间管控体系，最终通过城市设计管控要素实现对地块开发建设的全过程管理。就城市设计编制体系而言，需要进一步明晰城市设计的层级性和各阶段的工作重点，通过“总体—片区—地块”层层落实城市设计的管控内容，建立有效的传导路径。就城市设计管控体系而言，应当搭建“城市设计—法定规划—建设管理”的衔接机制，落实城市设计的管控内容。高效能全域城市设计管控体系的核心技术是构建“分区域+分要素+分类型”全域覆盖的通则技术体系，形成空间风貌治理的准则。见图1。
2.2 传导路径：明晰“总体—片区—地块”工作重点，建立有效传导路径
纵向上，贯通城市设计的传导路径，明确总体、片区、地块各层级城市设计的管控重点与关键要素，管控要素应随着城市设计界域从宏观到微观不断地明确，逐层细化并落实。
在总体层面，城市设计应避免事无巨细，重在搭建城市与自然山水、历史人文要素衔接的宏观框架，其核心内容是凝练城市意象，确定城市总体空间形态格局。意象，即城市的风貌内核，是人们对于城市的共同感受和综合印象，也是城市对外展示的名片。总体空间形态格局则是城市意象的物质载体，通过划定城市区域内的重点片区、重要节点和重要廊道等承载城市特色的空间范围，构建城市的空间形态结构。此外，对于总体层面重要的特色类型要素，如城市色彩、夜景照明等，则可以开展专项城市设计研究，提炼通则性的管控内容。
在片区层面，城市设计应当落实和细化城市总体空间形态格局。基于城市风貌特征的重要性，区分不同景观特性的街区，划定不同等级的分区，并制定差异化的管控路径，即“重点片区精细管控—特色片区通则管控—一般片区底线管控”。对于总体城市设计确定的重要片区、节点、廊道等，进一步明确其空间范围，开展精细化的城市设计研究，形成城市设计导则进行管控；对于总体城市设计确定的特色片区和一般片区，以及专项城市设计中的共性要素，则通过通则进行管控。
在地块层面，应当承接上层级确定的城市设计管控要素，并将其落实到开发建设管理中，作为地块设计条件、项目审批和竣工验收等环节的重要依据。导则和通则的管控要素内容以简图的方式表达，通过直接在现场实景照片或在规划模型图上标注的方式，形象直观地表达城市设计要素管控要求，为城市管理人员提供标准和依据。此外，管理平台是实现城市规划高效精细管控的重要技术支撑，也是解决各规划传导衔接问题的重要渠道。将城市设计管控要素嵌入规划管理平台，有助于方便快捷地“按图索骥”开展城市设计管控工作，增强城市设计的落地性和管控效能。
2.3 核心技术：搭建“分区域+分要素+分类型”通则体系，形成全域治理标准
制定全域管控的技术准则是支撑高效能城市设计管控的核心技术，按照“重点片区精细管控—特色片区通则管控—一般片区底线管控”的原则，形成“分区域+分要素+分类型”的全覆盖、模块化核心技术体系。
(1)重点片区
重点片区是承载城市意象的核心区域，也是彰显在地文化的重要窗口。重点片区的内部景观风貌和管控要素具有独特性与多元性，必须通过“量身定制”的设计实现精细化管控。“量身定制”体现在重点片区需要在总体城市设计的基础上，根据区域环境特点和未来发展目标单独编制片区城市设计，以凸显城市风貌特色。精细化管控体现在重点片区的管控要素要多于其他片区，并且管控标准应更加严格，管控内容更为多元。例如，门户节点、城市中心往往被划为重点片区，在编制城市设计导则时，应明确地标建筑的空间位置、形态，以及重要公共空间的范围、慢行交通流线等，为指导片区建设提供详细的设计方案。
(2)特色片区
特色片区是能够体现城市风貌而重要性又弱于重点片区的区域。基于城市景观风貌的类型特征，把具有共性特征的区域划定为同类特色片区，如滨水片区、临山片区。特色片区中的地块具有某些共性要素。例如：滨水片区强调空间与水系的关系，在城市设计中注重地块的亲水廊道和公共空间营造；临山片区则强调城市与山体的关系，在城市设计中更关注建筑高度和通山视廊。因此，特色片区的城市设计宜以特色通则要素控制为主，局部需要进行精细化设计的区域则通过单独编制街区城市设计来指导建设。
(3)一般片区
一般片区既不属于重要的节点区域，也没有承载特色的城市元素，仅承担普通的城市功能。对于一般片区应纠正城市设计过度追求美学的倾向，更多地强调城市设计对公共空间和整体风貌的管控引导作用，宜采用基本通则要素管控，以保证城市公共空间的利益底线和景观风貌的整体协调。
建立城市设计技术要素库，以全域分区图为依托，提炼基本通则要素和特色通则要素，并明确各要素的具体管控内容。重点片区按照城市设计导则中的个性化要素进行管控，一般片区应满足基本通则要素的管控要求，而特色片区除了要满足基本通则要素的管控要求，还应当满足相应的特色通则要素的管控要求。
(1)基本通则要素
基于全域全要素空间治理视角，一般片区的管控要素应精简且易操作，做到遵循两条底线。一是公共空间底线，以人为本，营造良好的公共空间环境，常见的管控要素包括建筑退线、贴线率、街道尺度等。二是城市颜值底线，形成整体性、协调性的城市景观风貌，常见的管控要素包括建筑风格、建筑色彩等。
(2)特色通则要素
基于特色片区的共性特征和问题，识别、提取各分区的通识性要素，系统组合各要素，并进行综合设计导控，形成以空间类型特征为导向的通则要素体系。例如，滨水片区的共性特征主要是滨水空间的公共性和滨水界面的可识别性，而共性问题则是开发建设对滨水岸线和空间的侵占。因此，在拟定滨水片区城市设计管控要素时，除了基本的管控要素，还要纳入滨水岸线、滨水退线、滨水建筑布局、开敞廊道和视线通廊等特色管控要素，强化滨水片区的空间风貌特征。
为约束地块开发建设行为的无序性，同时预留弹性，划分“强制性”和“引导性”两类管控要素。其中：强制性要素指地块详细规划设计和建筑设计需完全遵守的控制要求内容，开发建设主体必须严格执行；引导性要素则为建议性规定，对地块详细规划设计和建筑设计形成一定的约束条件，开发建设主体应当参照执行。
2.4 衔接机制：优化“城市设计—法定规划—建设管理”衔接路径，实现高效管控
城市设计的“三维”管控补足了法定规划对城市空间形态管控的缺位，贯通了城市设计与法定规划融合的路径，是实现城市设计高效治理的必然途径。同时，应推动城市设计的制度化建设，将城市设计的核心内容纳入地方性城市规划技术管理规定，使其成为方案审查和管理的法定依据。
在国土空间总体规划层面，总体城市设计与总体规划存在遵循和承接的内在关系，可以将总体城市设计确定的城市意象、山水格局、城市形态结构等核心内容纳入国土空间总体规划进行法定化。在控制性详细规划层面，地块图则是城市设计发挥管控作用的重要保障，应当将城市设计的相关内容与控制性详细规划的控制性指标进行衔接，将城市设计管控要素以附加图则的形式嵌入控制性详细规划予以法定化。城市设计管控应贯穿地块建设管理的全过程，建立城市设计与地块规划条件、方案审查以及竣工验收相挂钩的管控机制。见图2。
东莞水乡功能区所面临的城市设计管控难题是我国中小城市空间风貌治理困境的一个典型缩影。我国大部分中小城市都极具地域特色，但限于城市设计管控体系不健全、地方规划管理力量薄弱，城市设计管控效能难以与城镇建设相匹配，城市风貌得不到有效引导，地域特色正日趋消失。
东莞水乡功能区是广东省重点发展平台和高质量统筹发展示范区，位于珠江口冲积三角洲，是大湾区东岸唯一的水乡特色地区，境内有大小河涌200余条，河网密度高达1.3 km/km2。近百个特色村落散布于河涌田园之间，村落内保留有宗祠、庙宇、名人故居等众多极具岭南风韵的历史建筑，各类要素以水为纽带，形成了“以水为魂、向水而生、邻水而耕、伴水而居”的水乡空间特色。由于具有处于广深城镇带的区位优势，东莞水乡功能区成为粤港澳大湾区产业转移的重要阵地；境内高密度的交通路网纵横交错，导致城市空间的破碎化。由于城镇化的快速发展，区域内城市、乡村交错，生产、生活、生态空间高度混杂，建设肌理呈现典型的“半城半乡、产城混合”特征。
东莞水乡功能区地域特色鲜明，要素多元复杂，城市设计管控工作“起步晚，底子薄”。在城市设计管理技术力量较为薄弱的情况下，传统的城市设计治理效能难以跟上快速的城镇建设步伐，水乡特色风貌面临被逐步蚕食、日渐消亡的困境，存在滨水岸线被侵占、滨水界面和天际线缺乏管控、天际线突兀等城市建设风貌问题。随着东莞市提出“城市品质三年提升行动”，东莞水乡功能区城市建设的重点转变为以高效能治理推进高质量发展和高品质生活。因此，面向当前困境和未来发展，东莞水乡功能区亟待系统构建一套覆盖全域的城市设计管控体系，高效解决空间风貌治理中存在的问题，为下一步精细化管控夯实基础。
基于高效能全域城市设计管控体系总体框架及优化路径，重新审视东莞水乡功能区城市设计的管控困境，通过健全城市设计传导路径，搭建城市设计通则核心技术体系，并将其嵌入“一张图”法定管理系统，实现东莞水乡功能区全域空间风貌的高效治理。见图3。
(1)总体层面
在国土空间总体规划阶段，编制《东莞水乡全域特色风貌塑造与历史文化保护研究专题》(以下简称《风貌专题》)，锚定城市意象，确定城市总体空间形态框架。水系是东莞水乡城镇肌理的组织脉络，各类要素与水相织相融，是水乡独一无二的特色载体，《风貌专题》以水和岸线作为体验路径与功能纽带，串联城、镇、村，塑造“魅力城镇”、“特色村落”和“生态田园”，提出了“水清岸绿连港城、村美田沃水韵乡”的城市总体意象。通过梳理东莞水乡功能区城镇风貌的结构性要素，构建了“一大区域性风貌核心节点、五大特色城镇节点、四条水风貌走廊、两条城市风貌控制带、两条过境交通城市界面控制带、三条轨道交通城市界面控制带、六类特色风貌重点片区”的总体空间形态结构。此外，对于城市色彩、水系及岸线等进一步开展专项设计，如在城市色彩方面提出“浅色底、点缀红”的总体管控要求。
(2)片区层面
按照“划定等级分区—实施差异管控”的思路，进一步落实城市意象，明确总体空间形态结构的边界范围，划定重点片区、特色片区和一般片区，实现城市设计全域覆盖。首先，以《风貌专题》确定的7类结构性要素为依据，将东莞西站、水乡大道沿线、水乡新城等重要的节点、廊道、区段划定为重点片区，并单独编制片区详细城市设计，制定个性化空间风貌管控导则；其次，梳理水乡空间风貌的共性因子——河涌水系、过境道路、城际站点、传统城镇、特色村落和田园湿地等，将具有相同风貌特征的区域划定为同类型特色片区，剩余未覆盖的区域则划定为一般片区。特色片区和一般片区都通过通则要素库进行管控，特色片区相对于一般片区，涉及的管控要素更加丰富，管控要求也相对更高。
(3)地块层面
东莞水乡功能区搭建了“一张图”规划管理系统，将城市设计管控分区图和要素库作为子模块嵌入“一张图”平台，使每个地块都具有城市设计分区属性，并且链接到相对应的城市设计管控要素库。将专业的技术管控内容转化为“模块化”的操作流程，形成“清单式”条文，为规划管理工作提供“好上手、易操作”的管控方法，提升空间治理效能。规划管理人员在“一张图”平台上索引目标地块所属分区，通过人机交互，即可快速匹配要素并调取对应的管控模块，输出管控要求，并生成多情景空间示意方案，高效快捷地拟定地块设计条件或提供方案审查依据。
东莞水乡功能区高效能全域空间风貌治理的核心技术是构建“分区域、分要素、分类型”的城市设计通则管控体系(图4)，形成了相应的技术要素库和使用指南，并将相关内容纳入地方城市设计管理条例。
(1)城市设计分区域管控
遵循兼顾全面覆盖与特色凸显的原则，明确6类共性因子承载空间的范围，对应划定重点滨水区、重点沿路区、TOD枢纽区、城镇风貌区、传统风貌区和田园湿地区六大类特色片区(图5)，除重点片区和特色片区以外的其他地区划为一般片区，基于控制性详细规划用地图形成覆盖东莞水乡全域范围的城市设计管控“一张蓝图”。以重点滨水区为例，依据《东莞市城市规划管理技术规定》确定的狮子洋、东江北干流等22条重点河涌以及华阳湖湿地公园，将沿水岸线向外300 m范围覆盖的第一个建设用地街区划为重点滨水区。
(2)城市设计管控要素库
在管控分区划定的基础上，结合东莞水乡要素特征和已编制的各类专项规划，针对一般片区和特色片区分别制定用于支撑底线管控与特色管控的城市设计通则要素库。对一般片区提出了建筑布局、建筑色彩、建筑退线等16项基本管控要素及具体管控内容，对特色片区提出了建筑界面、视线通廊、功能业态等30项特色管控要素及具体管控内容。通过简图或实景照片对要素的管控内容进行示意(图6)，形成使用指南，便于城市管理人员快速理解和查阅。
同时，为提升管控要素内容的可操作性，确保实施效果，规划开展了公众参与和叠置分析两项重要的核实、反馈、优化工作。一是借助公众参与实现外部反馈，广泛征集政府、开发商、设计机构、市民等多元主体的意见，校核城市设计要素的管控内容和量化指标，以提升其落地性。二是开展叠置分析实现内部反馈，对同属多个特色片区的目标地块开展管控要素的排异性研究，以避免出现管控内容相互冲突的情况。
(3)城市设计要素分类型管控
按照“严守底线+弹性适应”的原则，将城市设计管控要素分为强制性和引导性两种类型(表1)。强制性要素主要为底线管控内容，在规划实施阶段应全部涉及并严格落实，因地块开发建设确需突破的，应进行详细论证和说明，并征得规划管理部门同意方可执行；引导性要素主要为特定性管控内容，在规划实施阶段宜尽量落实。
在要素分类的基础上，强制性要素又具体分为刚性控制与弹性控制两种情形。例如，开敞空间为强制性要素，对于位置、规模、形状等，若明确这些指标均不可改变即为刚性控制，若部分指标可改变即为弹性控制。以滨水地块开敞空间管控要素为例进行具体分析，如果需要在地块内精确地确定开敞空间四至范围和规模形状，则应在附加图则中划定明确的开敞空间范围管控实线；如果只需要控制开敞空间的面积规模，而不限定位置和形状，则在附加图则中划定虚线，并通过条文明确其规模。根据地块开发实际情况，结合不同的开发主体(政府开发或市场开发)和实施条件(独立开发或连片开发)，合理选择刚性和弹性控制方法。
东莞水乡功能区通过出台地方性城市设计通则、同步编制城市设计与法定规划、优化“一张图”建设审批管理平台等手段，构建城市设计与各层级法定规划的衔接机制。在总体层面，将总体城市设计作为国土空间总体规划的重要专题同步编制，将城市设计定位、城市空间形态结构、城市风貌意象等宏观层面的管控要求纳入国土空间规划，形成法定化约束。在片区层面，对于重点片区应同步开展控制性详细规划和城市设计编制工作，形成一套文本、一套图则、指标融合的法定成果，其中一套图则包括控制性详细规划图则和城市设计附加图则。对于特色片区和一般片区，以《东莞水乡功能区城市设计管控通则》为管控依据和准则。在地块层面，优化“一张图”管理系统的模块，将各个地块涉及的城市设计管控要素纳入控制性详细规划的附加图则，贯穿规划管理全过程。
对于规划管理的具体操作，在土地出让阶段，将城市设计的相关管控要求和要素纳入规划条件，并作为土地出让合同的组成内容，在适应市场的同时保证城市设计管控的效力，尤其是对于重点片区的地块，探索“带方案”出让的创新模式。在审查核发建设工程规划许可证阶段，对于重点片区的地块，规划管理部门组织专家、相关部门、公众等开展设计方案的联合审查，对于特色片区和一般片区的地块，则通过调取“一张图”的管控模块，实现快速审查。在竣工验收阶段，将城市设计内容作为项目验收的重要依据，同时开展城市设计实施效果评估，对全过程管理形成反馈机制，动态校正和完善城市设计技术要素库。
随着城镇化由扩张式粗放建设向内涵式品质提升转型，城市设计作为空间风貌治理的政策工具愈发重要，急需系统性构建与国土空间规划相协同、与地方规划力量相适应、“可操作、易操作”的高效能全域城市设计管控体系。本文立足于当前城市设计空间治理的问题和行政效能困境，系统构建了高效能全域城市设计空间治理的总体框架体系，从城市设计纵向传导路径、横向衔接机制和核心管控技术3个方面提出了具体优化路径，并以具有典型代表性的东莞水乡功能区为案例，结合水乡特色及其面临的治理问题，以适应城市未来高品质发展为目标，探索了高效能全域城市设计管控体系的运用，以期为国土空间规划背景下城市设计管控体系的优化完善提供一定的参考。
首页 >
电子刊物 >
文章分享 >
桂公网安备 45010302000195号
