为加强城市更新对于公共利益项目实施的促进作用，深圳市进行了以城市更新项目捆绑外部移交用地并进行开发权转移的机制探索，最终形成《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》，基于该文件，阐释开发权外部移交机制的相关概念、建立的基本思路以及具体方案的形成过程，并以深圳市宝安区松岗街道松岗第二工业区城市更新单元及其外部移交用地为例，探讨开发权外部移交机制的实践应用。
[关键词] 城市更新；公共利益；外部移交用地；开发权转移；深圳市
[文章编号] 1006-0022(2023)08-0095-07
[中图分类号] TU981
[文献标识码] B
[引文格式] 缪春胜，水浩然，张艳．深圳市城市更新开发权外部移交机制探索[J]．规划师，2023(8)：95-101．
在空间资源紧约束的背景下，深圳市在2009年颁布了《深圳市城市更新办法》，在全国范围内率先探索城市更新的市场化模式。深圳市以“政府引导、市场运作”的方式，在存量土地二次开发、土地市场化配置等关键领域取得了重大突破，解决了一系列土地历史遗留问题，盘活了大量低效用地。随着城市二次开发的快速推进，城市公共服务设施、交通市政基础设施等公共利益项目的用地需求日益增长。法定图则等上级规划的评估结果显示，深圳市规划的公共设施的实施率仅50％，且尚未落实的公共设施大部分规划于现状建成区。初步统计，现状为建成区但规划为城市基础设施、公共服务设施等的公共利益用地规模达34 km2。针对公共利益用地供给不足、公共配套设施建设难以实施的问题，深圳市进行了城市更新政策的创新，建立了基于开发权转移的外部移交机制，将拆除重建类城市更新单元与拆除范围以外的公共利益用地进行捆绑，通过市场化手段来促进公共利益用地的供给。
为实施存量土地挖潜，深圳市探索确立了市场主导下的城市更新和政府主导下的土地整备两种模式：城市更新以市场主导、政府引导的方式，主要通过市场力量对城市特定区域(旧工业区、旧住宅区、城中村)进行重新开发，以解决历史遗留、违法建设、拆迁补偿及后续建设等问题，提升城市功能，完善公共配套设施；土地整备以政府主导、市场参与的方式，通过收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理及填海(填江)等方式，整合零散用地，实施土地清理和前期开发，并将整理后的土地统一纳入土地储备，以保障重点产业项目、重大基础设施和公共设施的用地供给，促进公共利益和城市整体利益的实现。
从制度设计上看，城市更新和土地整备均是公共利益用地供给的重要途径，都能够在满足规划标准的前提下，根据政策要求提供公共设施用地或用房。但在实际操作中，公共利益用地的规模供给存在较大困难，主要有以下两方面的原因。
一是由于土地整备的赔偿标准远低于城市更新的补偿标准，依靠土地整备完善城市建成区的公共设施配套较为困难。尽管土地整备与城市更新在利益统筹处理方面制定了一定的政策接口，涉及原农村集体经济组织继受单位的土地整备利益统筹标准也在不断调整提升，但是受土地资源高度紧缺以及土地增值带来巨大利益驱动的影响，在现状建成区，原土地权益人通常更倾向于选择补偿标准更高的城市更新，不愿配合土地整备工作。同时，土地整备的市场动力不足，因公共利益需要进行的行政征收受到公众意愿、信访维稳等因素的影响而难以推进，这使得现状建成区的公共设施配套难以通过土地整备来落实。
二是市场的逐利性导致规模化的公共设施建设难以通过城市更新的方式实现。为了保障公共利益，深圳市印发了《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，要求城市更新项目按标准配置各类公共设施。城市更新中市场主体在选择项目时，基于对“高利润”的追求，通常倾向于选择公共设施配套需求低的片区，并以满足《深圳市城市规划标准与准则》(以下简称《深标》)和法定图则的最低要求为目标。相应的，城市更新项目的规模一般不大，需要承担的公共配套设施的数量少、规模小。而对于公共配套设施需求强烈、规划公共设施贡献规模超过基准贡献率的片区，市场主体往往因收益偏低而不愿进入，这使得较大规模的公共设施建设难以通过城市更新的方式实现。
在公共配套设施急需完善的客观情况下，为了促进公共利益用地的供给，深圳市进行了基于开发权转移的外部移交机制探索。
2 基于开发权转移的外部移交机制的建立
2.1 开发权转移及相关应用
“开发权转移”(Transfer of Develop-ment Rights， 简称“TDR”)是将土地的开发权从其所属的土地产权体系中剥离出来，在相关利益主体之间进行独立交易的市场行为。开发权转移制度诞生于美国，其实质是将原土地权利人因受到规划控制而不能实现的开发权限有偿转让给其他允许建设的区域，使得开发容量在更为广阔的地域空间进行优化配置。基于公共利益与环境保护等目标，城市功能布局或规划方案往往规定某些环境敏感地块或历史保护区域等只能用于农业开发或者只允许低密度开发，使得这些地块丧失了由农业用途向非农用途转换，或者由低密度开发转向高密度开发的可能性，导致该地块及其附属物业价值的贬值，损害了社会公平。为此，政府和规划部门通过划定保护区(即发送区)与增长区(即接收区)，制定相应的政策以及建构适宜的交易平台，将保护区的开发权转移至增长区，由增长区支付相应的经济成本补偿保护区，使开发容量在更为广阔的地域空间得以优化配置。保护区一般为农田、开放空间、历史文化遗迹、环境敏感地带以及其他需要长期进行保护的地带；增长区则主要是基础设施和公共服务设施相对完善、环境承载力较强、高度城镇化的地区。总体上看，开发权转移制度既满足了增长区的开发需求，又保护了保护区敏感的环境，实现了集约利用土地、减少资源损耗、节省财政支出、平衡各方利益等多维目标。
我国也在理论和实践领域对开发权转移机制展开了探索。根据开发权转移载体的不同，相关研究主要可分为两大类。
一类关注将农用地转变为建设用地并进行土地开发使用的开发权转移，主要转移的是建设用地规模。例如：丁成日提出建立以耕地保护为目标的土地开发权转移制度，使耕地保护区内的农民同样享受到城镇化和工业化的发展成果，缓解土地开发中的社会公平问题；王国恩等提出将开发权转移制度广泛应用于禁止、限制建设区域内的农业、生态与历史资源保护等领域；史懿亭等探讨了在东莞水乡特色发展经济区通过开发权转移制度实现“减建设用地规模但不减主体权益”的可行性等。在实践中，重庆市建立了“地票”交易制度，浙江省、天津市、成都市等地也进行了不同程度的土地开发权转移探索。
另一类关注土地集约程度改变带来的土地开发权转移，主要转移的是容积率。例如：王莉莉在上海市存量规划的背景下提出容积率奖励及转移机制设计要点，包括合理设定容积率控制上限、明确指标核算方法、建立交易平台和实施保障机制等；刘敏霞以上海市为例，总结了历史风貌保护开发权转移的实施困境并分析原因，提出加强现有控规的法定地位，以现有控规已经批准的容积率作为开发权转移的基准容积率，设置不同的奖励比例以加强开发权跨区转移的经济可行性，建立土地捆绑出让制度保障保护要求的落地等对策。在实践中，北京市、南京市、上海市等地都围绕公共空间建设制定了相应的容积率奖励政策。
总体而言，国内的理论研究和实践初步证明了土地开发权转移机制能够对协调开发建设和公共利益之间的关系起到积极的作用，但我国的土地制度、土地产权、空间管制等具有复杂性与特殊性，在具体的政策设计上，非常有必要在现有基础上进一步拓展开发权转移的概念内涵，积极融入新的元素，促使开发权转移机制更好地适应当下的国情，成为更有效的规划调节手段。
对于开发权转移制度，深圳市进行了相应的政策创新探索，提出了“外部移交”概念，最终形成了《深圳市城市更新外部移交公共设施用地实施管理规定》(以下简称《规定》)，并于2018年颁布实施。
外部移交的基本思路是借助市场手段，将公共利益用地与拆除重建类城市更新单元(以下简称“更新单元”)的实施进行捆绑。一方面借助市场力量，将位于更新单元拆除范围以外的公共利益用地，由更新单元实施主体理顺经济关系，完成建筑拆除，并无偿移交给政府(该部分移交的公共利益用地即“外部移交用地”)；另一方面将公共利益用地的部分开发权转移至更新项目，作为对承担移交责任的实施主体的补偿，以激励和保障公共服务设施建设的实施。在这个过程中，外部移交用地可视为开发权转移的发送区，更新单元可视为开发权转移的接收区。为便于管理和实施，《规定》明确了发送区与接收区需位于同一行政区或新区范围内。见图1。
为落实法定图则等上级规划提出的公共服务设施与城市基础设施用地应相对完整的要求，《规定》要求外部移交用地单个划定范围的用地面积原则上不小于3000 m2。同时，为了强调外部移交用地的公共利益属性，《规定》从保障民生和生态文明建设两个方面对外部移交用地的功能类型进行了界定(图2)。在保障民生方面，明确重点保障深圳市急缺、紧迫的公共设施项目建设，包括“法定图则或其他法定规划确定的文体设施用地(GIC2)、医疗卫生用地(GIC4)、教育设施用地(GIC5)、社会福利用地(GIC7)、公用设施用地(U)、绿地与广场用地(G)、交通场站用地(S4)”。在生态文明建设方面，将辖区政府急需实施的道路、河道等线性工程节点用地纳入外部移交政策适用范围统筹考虑。同时，为了有效落实“绿水青山就是金山银山”理念，《规定》将“基本生态控制线范围内(不含一级水源保护区)手续完善的各类用地”一并纳入政策考虑范围，以期推动生态控制线内的用地清退和生态修复。此外，考虑到各区实际情况的差异，《规定》还赋予了各区政府一定的自由裁量权，各区政府可结合辖区公共设施项目的实际需求和建设时序，合理划定外部移交用地范围并建立项目库，保障急需建设的公共设施项目的实施。
借鉴开发权转移的经验，《规定》设计了将外部移交用地中现状建成区的部分建筑面积计算成转移容积①并计入更新单元的政策，以保障项目的经济可行性。根据规定，计入转移容积后的更新单元规划容积率需符合《深标》及城市更新政策相关规定，以及满足交通市政设施承载能力要求，以避免出现接收区容积率过高、基础设施不堪重负等现象。
除传统的容积率转移外，《规定》还结合深圳市当前复杂的土地产权情况，首创了将合法用地指标作为开发权转移至更新项目的政策。深圳市于1992年和2004年分别进行了土地的“统征”和“统转”，成为名义上没有农村的城市，但由于征转过程中经济关系没有理顺、补偿不到位等，仍有大量土地未完善征转手续(不合法用地)，处于产权不清晰的状态。为避免出现以城市更新的方式“洗白”违法建筑的情况，深圳市《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》规定一般更新单元“拆除范围内权属清晰的合法土地面积占拆除范围用地面积的比例(简称‘合法用地比例’)应当不低于60％”。然而在城市存量开发的快速推进下，当前深圳市原特区外全部更新对象的合法用地比例仅有40.8％(表1)，大量拟申请更新改造的片区或区域因合法用地比例不足而无法列入城市更新单元计划。鉴于此，《规定》提出针对“拆除范围内合法用地比例不低于30％”的更新项目，外部移交用地可以将合法用地指标转移至更新单元，从而帮助更新单元破解合法用地比例不足的难题，促进公共利益的实现。
3 外部移交的具体方案探索
3.1 合法用地指标转移
3.1.1 合法用地转移模式
因为外部移交用地与更新单元可能不在同一个片区范围内，所以需要考虑是否将外部移交用地纳入更新单元的拆除重建空间范围，为此深圳市研究设计了整体更新和指标纳入两种合法用地转移模式(表2)。
(1)整体更新模式
整体更新模式即将外部移交用地作为更新单元的一部分纳入拆除重建空间范围，并限定外部移交用地必须全部作为贡献用地移交政府。这种模式的政策门槛较低，按照既有政策即可执行。但是当外部移交用地的合法用地比例低于《深圳市拆除重建类城市更新单元计划管理规定》要求的60％时，这种模式不具备可行性。此外，当外部移交用地规模过大时，项目整体的土地移交率过高，可能会导致可行性较差、市场主体接受度低等问题。
(2)指标纳入模式
指标纳入模式即不将外部移交用地纳入拆除重建范围，而是将外部移交用地转换为指标计入城市更新单元的合法用地内。这种模式的优势在于外部捆绑地块的贡献用地规模较小，成本较低，可操作性较强，对市场主体具有较强的吸引力。但合法用地空间的腾挪存在等价置换的问题，即相隔较远的两个地块的地价成本、经济效益等可能会相差较大。
鉴于目前深圳市原特区外合法用地比例普遍不足，为保障政策可行性，研究最终选择指标纳入模式，即不将外部移交用地纳入拆除重建空间范围，而是将其以合法用地指标的形式计入更新单元进行核算。
外部移交用地在产权上存在合法用地和未完善征转手续用地两种类型，故在将外部移交用地以数量指标的形式纳入更新项目时，同样存在两种情形，即合法用地的指标转换与待完善手续用地的指标转换。深圳市现行政策对于合法用地和未完善征转手续用地的处理方式存在较大差异，为与既有政策衔接，在对外部移交用地中的合法用地进行数量指标计算时，依据不同情形建立不同的转移标准：①对于外部移交用地中的合法用地，《规定》采取“等土地面积”方式进行指标转移；②对于外部移交用地中的未完善征转手续用地，《规定》采取“系数折算”的方式进行指标转移。研究参考重点更新单元中合法用地比例最低一档(＜40％)，按0.55的系数折算成合法用地指标，并转移至更新项目。
以深圳市宝安区松岗街道松岗第二工业区城市更新单元为例，该项目拟申报拆除用地范围为61386 m2，其中可计入合法用地的仅有18480 m2，占比为30.1％，达不到规定的一般更新单元应有60％的合法用地比例的要求，无法直接列入城市更新单元计划。该更新单元捆绑的外部移交用地的面积为26327 m2，其中24 262 m2为合法用地，2065 m2为未完善征转手续用地。
根据《规定》，外部移交用地的24262 m2合法用地指标可全部转移至城市更新单元，2065 m2未完善征转手续的用地可按0.55的系数转移至城市更新单元，最终可计入城市更新单元的合法用地指标为25398 m2，再加上更新单元原有的18480 m2合法用地，该更新单元的合法用地比例达到了71.5％，从而满足了更新项目合法用地占比不小于60％的立项要求。
更新单元通过外部移交用地获得的容积率转移可以分为直接转移容积和间接转移容积两个部分(图3)。其中，直接转移容积是指为了鼓励开发主体清理移交用地范围内的现状经济关系和实现规划公共利益项目奖励的转移容积。根据《深圳市城市更新单元规划容积率审查规定》，帮助完善公共利益的开发主体可依据城市更新有关规定及《深标》等获得一定的容积奖励。由于外部移交用地全部是公共利益用地，奖励的开发权益无法直接在外部移交用地上实现，故将奖励的开发权益从外部移交用地(发送区)转移至更新项目(接收区)。
间接转移容积是指通过合法用地指标转移间接获得的转移容积。根据《深圳市拆除重建类城市更新单元土地信息核查及历史用地处置规定》，城市更新单元中的未完善征转手续用地需要进行历史用地处置，并将20％的处置用地无偿移交政府。由于合法用地转移指标的纳入会覆盖更新单元中的部分未完善征转手续用地，这部分用地不需要再进行历史用地处置，由此增加了更新单元的开发建设用地指标，间接提升了更新单元容积。
城市更新和土地整备两种途径各有侧重、互相补充，共同构成了深圳市存量土地开发体系。城市更新需要贡献给政府的用地相对较少，利润较高，市场吸引力大，但存在合法用地比例、建筑年限等准入门槛；土地整备没有合法用地比例、建筑年限等准入门槛，但由于贡献给政府的用地比例较高(一般超过50％)，利润较低，市场吸引力相对城市更新较弱。由于《规定》可以实现合法用地数量指标转移，大幅降低了城市更新的准入门槛，在利益的驱使下，开发主体很可能利用外部移交用地政策避开土地整备，从而降低贡献的公共利益用地比例。因此，直接使用现有政策标准计算容积率奖励并转移至更新项目，很有可能造成城市更新和土地整备政策之间的挤兑。为了避免政策冲突，保障公共利益用地的移交，在容积率转移方案的制定上需要着重考虑保障外部移交用地中开发主体通过城市更新与通过土地整备获得的开发权益基本相等。
(1)土地整备途径下的开发权益
在不考虑特定情形的土地整备途径下，根据现行政策，开发主体通过外部移交用地可获得的开发权益可根据公式(1)计算。
式中：S5是指土地整备路径下外部移交用地可获得的容积；S3是指外部移交用地地块的总用地面积；A为与现状容积率相关的折算系数，现状容积率越高，折算系数越大；RFAR是指该外部移交用地所处密度分区的基准容积率。
(2)城市更新途径下的开发权益
在不考虑特定情形的城市更新途径下，开发主体通过外部移交用地可获得的开发权益包括直接转移容积和间接转移容积两部分。
式中：S6是指通过城市更新外部移交用地路径获得的容积；S7是鼓励开发主体清理移交用地范围内的现状经济关系和实现规划公共利益项目而奖励的转移容积，其大小与需要清理的建设用地面积以及容积率奖励的系数直接相关；S8是开发主体通过合法用地指标转移间接获得的转移容积，其与转移的合法用地指标量相关。
同时，需要根据深圳市城市更新相关政策扣除应无偿贡献给政府的用地量。S7、S8的计算公式分别为公式(3)和公式(4)。
式中：S9是指外部移交用地中现状建设用地面积；N是指开发主体在外部移交用地中每清理一个单位的现状建设用地可以直接转移至原城市更新单元的开发建设用地的建筑面积转移系数。
式中：S3是指外部移交用地地块的总用地面积；B为合法用地折算系数，统一取0.55；C为历史用地处置后需无偿移交给政府的比例；D为原城市更新单元中开发主体应无偿移交给政府纳入土地储备的用地比例；RFAR是指该外部移交地块所处密度分区的基准容积率。
根据《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》，C值一般取20％，D值一般要求不少于15％。针对外部移交用地中的合法用地指标量，由于其以“合法用地数量指标”的方式覆盖了原城市更新单元上的不合法用地，这部分用地无需再进行历史用地处置，并将其中的20％无偿移交给政府，其容积率增益归属开发主体所有。此外，由于城市更新的开发主体应无偿贡献不少于15％用地面积的公共设施，该部分不应产生容积转移，需要在完成历史用地处置后的用地基础上扣减15％的用地面积。
(3)确保城市更新获得的与土地整备获得的开发权益基本相等的转移系数设定
基于现行相关政策，为确保在开发权外部移交机制中开发主体通过城市更新与通过土地整备获得的开发权益基本相等，即S5＝S6，需要对公式(3)中转移系数N的取值进行合理的设定。
确定不同密度分区下转移系数的合理取值区间时应遵循以下原则：①转移系数应高于外部移交用地所在密度分区的现状平均容积率，确保经济可行性；②转移系数应低于外部移交用地所在密度分区容积率基准值，避免城市更新单元被恶意拆分；③转移系数分布应遵循密度分区的基本逻辑，即高密度分区的转移系数应高于低密度分区的转移系数。见图4。
得出各密度分区的取值区间后，对不同密度分区内转移容积的数值进行联动调校。对密度分区面积进行加权平均后发现：在现状建设区占比为50％左右时形成了利益平衡点，城市更新与土地整备两种途径的建筑规模的差值最接近“0”(表3，表4)。研究进而在利益平衡点附近优化选值，最终确定了容积率转移系数方案(表5)。
表3 城市更新与土地整备的密度分区分档建筑规模差值
表4 城市更新与土地整备密度分区面积加权平均后转移建筑规模差值
以深圳市宝安区松岗街道松岗第二工业区城市更新单元为例，该项目捆绑的外部移交用地范围位于密度二区，且均为现状建成区，根据《规定》转移系数取1.8。外部移交用地的现状容积率为1.1，低于转移系数，根据公式(3)计算直接转移容积，即该外部移交用地可直接转移的建筑面积为26327×1.8＝47388.6 m2。该部分建筑面积可以转移至松岗第二工业区城市更新单元，并优先安排为居住功能。
此外，考虑到现状建设强度分布不均，还可能存在现状建设密度超过密度分区平均容积率的情形。在此情形下，建设用地现状容积率可能高出转移系数，导致政策不具有适用性。因此，《规定》对转移系数无法直接应用的情形进行了补充：当现状容积高于转移系数时，根据现状建设面积的一倍进行取值。该条款在保障城市更新经济可行性的同时，也避免了政策滥用。
4 开发权外部移交机制的创新与局限
4.1 开发权外部移交机制的创新
开发权外部移交机制设立的初衷是在当前深圳市已建成区域公共设施不足且难以改善的背景下，根据开发权转移制度形成一种切实可行的政策工具，以激励市场主体参与公共设施的完善与建设。根据初步评估和测算，“十四五”期间，在城市更新用地出让阶段，深圳市每年可在现有基础上增加约一倍的公共利益用地供应。同时，外部移交用地的实施仅会给更新项目带来5％～10％的建筑规模增量，不会导致容积率的大幅提升。开发权外部移交机制的创新点主要体现在以下两个方面。
一是提出“合法用地指标转移”，拓展了“开发权”的概念与内涵。《规定》结合深圳市特殊的产权情况，将合法用地指标作为开发权转移至更新项目，一方面帮助了拟申请更新改造的片区突破因合法用地比例不足而立项难的困境，另一方面形成外部移交用地的市场吸引力，推动规划为配套设施但现状为建成区的公共利益用地的落实。
二是打通政策边界，实现城市更新与土地整备制度的有机衔接。开发权外部移交机制的具体方案设计充分考虑了市场主体在外部移交用地中采用城市更新与土地整备两种存量开发方式的均等补偿，实现了两种存量用地二次开发方式对于公共利益用地的同等保障，把选择权交给权利主体，有助于实施落地。
与国外在农田保护、历史保护等领域广泛开展的开发权转移实践相比，可以看出我国的开发权外部移交机制总体上是关注开发大于关注保护或补偿的，其中容积率转移是我国开发权外部移交机制的重要组成部分。这使得开发权外部移交机制在城市更新实践中可能出现以下问题。
一是空间碎片化问题。市场化体制下城市更新本就存在空间碎片化的问题，外部移交用地以“飞地”的形式纳入城市更新单元，可能会进一步加剧空间的碎片化。
二是容积率的合理控制问题。由于外部移交用地全部是公共利益用地，带来的容积会全部转移至更新单元，虽然《规定》第九条已明确“计入后的更新项目规划容积应符合《深标》及我市城市更新政策相关规定，并满足交通市政设施承载能力要求”，基本保证了单个项目开发强度的合理性，但是并未充分考虑多个项目分散实施带来的“合成谬误”，可能会导致更新单元所在片区的开发建设强度过高，从而引发人口失控、公共设施超负荷等问题。
空间碎片化和容积率点状突破的“合成谬误”是“市场失灵”的典型表现，需要依靠政府“有形的手”进行统筹和引导。就外部移交用地而言，可考虑从扩大统筹范围和加强容积管控力度两个方面强化政府的统筹引导作用。
一方面，扩大存量开发统筹范围。现有的城市更新、土地整备等存量开发政策路径大多数采用单一的工作模式，在空间统筹方面有所欠缺。可考虑加强城市更新、土地整备等存量开发政策的联动，推进城市更新与土地整备的融合，发挥政策组合效应，扩大存量开发统筹范围。同时，由政府部门在条件成熟区域推动大规模、集中连片存量用地的统筹开发，编制片区存量发展单元规划，确定具体地块的开发手段、规划功能、建筑规模、开发时序、设施配套等内容，实现连片整体风貌提升，避免空间碎片化。
另一方面，加强容积管控力度，丰富利益平衡路径。城市更新是容积再分配的重要契机，但容积率在设定技术、政策需求及利益博弈之间缺乏“各方认同”的科学依据，导致容积率被频繁修改。可考虑在密度分区的基础上，结合地块位置、功能、周边潜力等因素，进一步细化容积率分区，出台片区尺度的容积率管理规定，强调容积率分区的权威性。同时，在“飞地”政策、土地整备利益统筹办法等现有政策的基础上，探索建立应用场景更为广阔的容积价值折算规则，综合运用土地、规划、资金、产权等多种手段进行利益分配，并通过交易平台将不同地区的发展目标和开发权益结合，实现片区发展与单个项目之间的利益平衡和开发权补偿，消除协商式规划导致的容积分配不公平。
深圳市经过多年实践探索构建了较为完善的城市更新体系，《规定》作为深圳市城市更新体系的政策补充，是在当前深圳市已建成区域公共设施不足的背景下，通过市场力量促进公共设施建设的尝试和探索，这种机制在利益协调、政策融合等方面具有一定的创新性，但也存在一些难以避免的问题，在未来的发展中有待结合政策实践做进一步的探索与完善。
【注 释】
①根据《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》，城市更新单元规划容积是指城市更新单元内开发建设用地各地块规定建筑面积之和，由基础容积、转移容积、奖励容积三部分组成。其中，转移容积是指城市更新单元内按照《深圳市拆除重建类城市更新单元规划容积率审查规定》可转移至开发建设用地范围内的容积。
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