在介绍生态空间类规划的基础上，结合新时期改革要求分析了生态空间类规划与国土空间规划融合的必要性。在省级层面从管理事权、技术标准、编制管控重点、规划传导等4个方面系统梳理了生态空间类规划与国土空间规划融合面临的问题，并以问题为导向，尝试性从明确管理事权与规划层级、统一规划技术标准、强化规划管控重点、完善规划融合传导方式等4个方面提出生态空间类规划与国土空间规划的融合路径，为完善国土空间规划提出有益建议。
[关键词] 国土空间规划；生态空间类规划；多规融合；融合路径
[文章编号] 1006-0022(2023)08-0058-08
[中图分类号] TU984
[文献标识码] A
[引文格式] 于斐，胡文植．生态空间类规划与国土空间规划的融合路径研究：基于省级国土空间规划的探讨[J]．规划师，2023(8)：58-65．
进入生态文明新时代，国土空间规划作为国家治理体系的重要组成部分，正步入新的发展阶段，国家正积极探索建立一套新时代的国土空间开发与保护的基本逻辑，生态空间开发保护是其中的重要内容。生态空间如何规划、如何管控，是当前国土空间规划体系改革所关注的重点，加强对生态空间类规划管控的理论体系与科学方法的研究，将成为完善国土空间规划体系的重要支撑。在以往“多规并存”的现象下，不同类型的规划在诸多方面存在冲突，集中体现为事权冲突、内容冲突、空间冲突等。因此，在当前国土空间规划的新形势下，生态空间类规划应有效融入国土空间规划体系。本文重点关注生态空间类规划，分析其与国土空间规划融合面临的问题，从省级层面探究规划融合的方法路径，以期为完善国土空间规划体系、加强对生态空间的管控提供参考。
目前，我国尚未形成较为完善和系统的国土空间分类体系，比较主流的国土空间分类方式主要从土地使用类型和使用功能等方面进行划分。本文所指的生态空间是“三区三线”中的生态空间，是具有自然属性，以提供生态服务或生态产品为主体功能的国土空间，包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。所谓生态空间类规划，是指对上述生态空间及其空间要素进行保护、管控和建设引导的各类规划，包括环境保护规划、林地保护利用规划、草原保护建设利用规划、湿地保护规划、矿产资源规划、海洋功能区划等。
生态空间属于国土空间的类型之一，目前对其仍缺乏明确系统的划分。随着对生态空间研究的深入，高吉喜等提出建立自然生态空间保护体系，王筱春等提出建立生态空间管控体系，这些学者都希望以一种统一方式对生态空间类规划进行系统整合。此外，张书杰等从管理目标、管控内容、管控强度及法规政策等方面对比了生态空间与生态保护红线的差异。本文根据以上文献，梳理了森林空间、草原空间、湿地空间、水资源空间、矿产空间、海洋空间、国家公园、自然遗产、风景名胜区、自然保护区、综合类空间等11大类生态空间的规划类型及其法律法规依据(图1)。
图1 生态空间类规划类型划分及其法律法规依据示意图
2 生态空间类规划与国土空间规划融合的必要性
2.1 生态空间在国土空间中的重要地位
生态空间是国土空间的重要组成部分之一，是人类生存的基础条件，是社会经济发展的空间载体。同时，国土空间规划改革要求生态空间类规划实现更高质量的发展。
国土空间规划改革前的城乡规划体系重点关注研究城乡空间的建设发展。生态空间类规划体系与城乡规划体系不一致，城乡规划的规划范围虽然包含了整个市域，但是实际规划中重点关注划定的规划区，仍以城市建设用地的规划管控为主，“生态图底”往往忽略城市建设用地以外的广大地区，这种过于理想化的保护，在规划图面上体现为“留白”或“绿色”，缺乏深入细致的管控方法。生态空间类规划是作为城乡规划体系的“补丁系统”逐步发展起来的，规划编制范围具有一定的局限性。
国土空间规划在党的十八大以后受到空前重视与广泛讨论。作为各类空间规划的龙头，国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是国土空间开发、利用、保护和修复活动的基本依据，而生态空间类规划具有典型的空间规划属性特征，在国土空间规划和治理体系中应有一席之地。
目前有关如何将生态空间类规划融入国土空间规划体系的路径探索较少。国土空间规划所强调的“多规合一”，在横向上应由各类规划融合叠加，总体规划指导各类专项规划、详细规划，相关专项规划要相互协同并与详细规划做好衔接，在纵向上应当体现规划传导的一致性与有效性。“多规合一”改革后，应围绕国土空间规划编制审批改革要求，加强对相关学科知识的汲取和整合。一些学者提出了规划融合的实现路径：在规划管理方面，明确部门事权与规划层级以建立统一的编制和审批机构；在技术标准方面，建立统一的规划技术标准体系，作为“多规融合”的基础；在规划编制方面，优化空间管控的方式，强调编制重点内容以强化资源分配；在实施传导方面，综合现行各类空间规划传导管控体系以完善国土空间规划的实施传导。
国土空间规划体系是生态空间类规划发展优化的基础与保障。在可持续发展和生态文明建设的目标下，空间规划需求转变，规划需要从不同单元和不同层次进行开发与保护。将生态空间类规划融入国土空间规划体系，需要新的方法论和制度设计。如何将生态空间类规划与国土空间总体规划进行衔接和优化，协调各种自然资源要素在空间上的配置以更好地发挥自然资源的多种功能，是生态空间类规划发展需要考虑的关键性问题。
目前，国土空间规划对生态空间管控的关注度增强，重视度提高，已开始融合以往各类生态空间类规划的部分内容，但其与生态空间类规划融合的逻辑仍不明晰，两者的融合存在如下问题。
2018年，党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，明确由新组建的自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者职责，统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。制度环境的变化对于规划实践有着新的意义，国土空间规划更是一种系统性的重构。根据“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”的要求，国土空间规划应整合各类生态空间类规划并发挥新的作用。对机构改革前后生态空间类规划对应的管理部门进行梳理发现(图2)，虽然自然资源部负责组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划，但尚未完全对各类生态空间类规划进行统一管理，也尚未完全融合协调各类生态空间类规划的内容。因此，明确各部门的管理权责，对于国土空间规划融合生态空间类规划具有重要意义。
图2 机构改革前后生态空间类规划管理部门与职责对比图
在国土空间规划改革前，生态空间类规划大多都有各自的标准体系(表1)，但各类标准的关联性不强，且各自有一套调查评价方法。从内容上看，各类标准文件主要是调查各类空间及资源的基本情况(包括分类、面积、分布、开发保护情况等)，以及对各类空间及资源进行评价(包括质量、等级、存在问题等)。
在国土空间规划改革后，由于历史原因，以往的各类生态空间调查评价标准与国土空间规划的调查评价标准不统一，导致生态空间类规划与国土空间规划在空间及用地的分类上不一致，在规划融合过程中需要进行大量的数据对比与校准，误差来源难以辨析。由此可见，生态空间类规划与国土空间规划的融合缺乏基础。
国土空间规划改革前，生态空间类规划会根据制定的任务和目标，确定规划的核心管控要素，这些管控要素的内容复杂多样。当前，《省级国土空间规划编制指南(试行)》(以下简称《省级指南》)对生态空间管控提出了较为全面的目标要求，但在实际中仅选取了部分指标要求和用地要求作为实现这些目标的途径，编制要求并不全面，重点不突出，达不到较好的管控效果(图3)。国土空间规划强调统领与协调，需要整合各类规划，而生态空间类规划的管控要素较多，且经过规划的不断演化，管控要求也不断增加。因此，在生态空间类规划融入国土空间规划体系的过程中，需要对众多复杂的要素进行梳理，确定各类生态空间的管控重点。尤其在省级层面，更应抓住管控重点，确立国土空间总体规划的统领核心地位，以有效发挥对国土空间专项规划及下一级国土空间规划的指导作用。
图3 省级国土空间规划对生态空间的编制要求示意图
资料来源：根据《省级指南》绘制。
生态空间类规划在长期的实践发展中形成了各自的传导体系，大多强调纵向传导，层层分解细化，由于传导层级与传导重点不一致，对各类规划进行协调的难度较大。在生态空间类规划融入国土空间规划体系的过程中，如何整合各类生态空间类规划传导体系的优点，并规避缺点，使生态空间的管控更具系统性，是一个关键问题。本文分析了多种生态空间中具有代表性的规划类型，发现各类规划的传导体系和内容具有不一致性与复杂性的特征。见图4。
图4 具有代表性的生态空间类规划传导特征对比图
资料来源：根据相关法规及规范性文件绘制。
林地保护利用规划的传导层级分为国家级、省级、县区级3个层级，核心传导内容分为林地保护利用分区、林地分级保护、森林分类经营3类，通过定量定额进行层层传导；导向性内容以目标任务、实施保障、重大工程落实传导为主；由县级林业主管部门落实用途管制，核发采伐许可，并通过核算征占林地定额进行用地审批预审。
草原保护建设利用规划未形成相对完备的体系，其大致可分为国家级、省级(市县级)两个层级，基于草原调查与评价，通过草原保护建设分区与基本草原划定进行核心内容传导；通过控制指标、制度建设等进行导向性内容传导；由县级政府登记核发草原使用权证。
矿产资源规划的规划体系比较完备，从“四级(国家级、省级、市级、县区级)、两类(总体规划、专项规划)”进行传导；从勘查和开采两个方面出发，依照上一级规划的资源分配逐级传导，并由各层级核发对应级别的勘查与开采许可，重点在于对矿产资源的勘查、开发、保护与利用；依据对应主管部门的管理层级核发勘查许可和采矿许可。
海洋功能区划分为国家级、省级、市级、县区级四级，但尚未完全建立明确的规划体系，以海洋功能分区(主体分区/基本分区)作为核心传导内容，确立海域使用的主要功能，明确海洋开发保护重点和规划管理措施；在传导方式上，逐级逐步明确海洋功能区的具体边界和管控措施；通过制度保障、用海预审、核发海域使用权证来保障规划实施，县级以上政府通过政策配套来支撑海洋功能区划。
此外，国家公园及自然保护地等涉及森林公园规划、湿地公园规划、地质公园规划、国家公园规划、风景名胜区规划等相关规划。这些规划都由各部门单独进行编制，拥有不同的保护级别，且各自关系不密切，独立于其他类型规划之外。它们并没有明确的传导体系，重点在于对各自范围内的空间进行保护建设，主要通过规范标准、图纸、措施等进行控制。值得一提的是，以环境保护规划为主的综合类规划，对于生态空间的管控不局限于单一空间，包括水土保持规划、防沙治沙规划、地质灾害防治规划。我国环境保护规划以政策性导向为主，在空间上缺乏实质性的管控措施，传导实施性较弱。随着生态文明建设的不断推进，环境保护规划也成为生态空间管控的重要内容之一。
目前在省级国土空间规划的编制中，对生态空间管控的各种方法都有涉及，但“融合”不甚全面，且难以把控管控的重点。因此，应进一步完善省级国土空间规划，加强对生态空间的管控，促进“多规合一”的国土空间规划体系建立，提高政府的审批效率；聚焦生态空间核心管控要素与内容，从明确管理事权与规划层级、统一规划技术标准、强化规划管控重点、完善规划融合传导方式等方面，尝试性构建生态空间类规划与国土空间规划的融合路径。
在国土空间规划体系中，需要强化国土空间总体规划的统筹作用。在行政层面，厘清各部门的生态空间管制权责，明确公共资源管制负面清单与公共服务供给责任清单，衔接各事权，并核发相应的行政许可。在省级国土空间规划层面，以国土空间总体规划作为统领，建立省级生态空间类专项规划清单，区分总体规划与专项规划，其他部门专项规划的编制审批要以省级国土空间总体规划为依据，明确各部门的规划管理权责，避免同一规划被重复编制(图5)，同时针对相冲突的地方，应建立省级国土空间总体规划反馈修改机制。此外，需强化省级国土空间规划委员会的审议、协调、指导、监督作用，并完善与创新公众参与机制，以有效统筹自然资源，优化生态空间布局。
在《第三次全国国土调查技术规程》《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》发布后，省级国土空间规划建立了统一的基础数据库。由于国土空间规划改革前生态空间类规划基础调查的分类、方式等不一致，在生态空间类规划融入国土空间规划体系的过程中，应将生态空间类规划的基础数据与第三次全国国土调查数据进行比对衔接。2022年，《自然资源标准体系》发布，将自然资源标准体系划分为基础通用、行业通用、专业通用3个层级。国土空间规划技术标准体系应当构建面向全域全要素的系统化技术准则。因此，优化制定针对各类生态空间要素的调查、评价、规划等标准，便于生态空间类规划与国土空间规划更好地协调。生态空间类规划标准应当考虑统一性与针对性，建议将生态空间类规划标准分为综合基础类与行业类两类。综合基础类面向国土空间规划建立统一调查、分析评价、空间规划、用途管制、生态修复和国土整治的基本原则，随后按照林业、草原、湿地、水资源等各行业的不同特征对标准中的各项要求进行细化(表2)，为编制各类生态空间类规划提供基础支撑。
在省级层面应抓住编制重点，确立国土空间总体规划的统领地位。根据《省级指南》，国土空间总体规划针对生态空间共设定了7项指标，但由于生态空间类规划数量众多，这些指标未能涵盖所有生态空间。国土空间总体规划对各生态空间类专项规划的指导约束力不足，并未完全起到统领作用，导致各生态空间类规划因编制重点不明确而各自为政。生态空间类规划要融入国土空间规划体系，首先需要在总体规划层面选择针对性的指标，并将这些指标传导到专项规划清单。其次，梳理《省级指南》中的指标和各生态空间类规划的编制重点，确定以省级国土空间总体规划为统领，以控制指标及用地控制(控制线或名录规模点位)为核心的编制重点，再以此建立省级国土空间规划的生态空间类专项规划清单，明确各生态空间类专项规划的编制审查重点，从而强化国土空间总体规划的地位，保障各生态空间类专项规划的适用空间，增强规划的落地性。见图6。
图6 省级生态空间类规划与国土空间规划的管控融合重点示意图
明确规划的传导方式与路径，是完善国土空间规划体系内在逻辑的重要内容。省级国土空间规划如何有效地与生态空间类规划衔接融合并进行传导协调，是需要重点考虑的内容。国土空间规划改革前，生态空间类规划的纵向传导大致分为三级或四级。生态空间类规划与国土空间规划的融合，应注重结合第三次全国国土调查数据，统一现状调查评价标准，通过“五级三类”的国土空间规划体系进行传导。
以省级国土空间规划为例，生态空间类规划在国土空间规划中的传导应统一基础数据，以“双评价”的标准对各类空间进行综合评价，并在编制专项规划前对基础调查及评价进行深化。在横向上，从指标控制、功能控制、管控引导等3个方面进行融合，通过整理综合性指标来确定重点的控制指标，结合生态类空间规划功能用地确定用地控制底线，综合生态空间类规划的传导机制，建立国土空间规划对生态空间管控的传导方式，强化国土空间总体规划在规划管控中的统筹地位。在编制、审查过程中，通过各部门意见征询、“厅际联审反馈”等进行传导协同，在省级专项规划中进行补充和细化，通过专项规划协同平台，对机构改革前的生态空间类规划进行逻辑上的重构。在纵向上，生态空间类规划在国土空间规划中的传导依托国土空间规划体系，明确市县国土空间总体规划编制中的指标分解要求、各类用地的划定规划和任务分解、相关管控引导要求，通过行政审查、协调反馈对市县国土空间总体规划进行审查，并在监督实施过程中将市县国土空间总体规划的相应指标、控制线纳入指标检测、“一张图”监测系统，协调制定相应的配套政策予以引导。整个纵向传导过程层层递进，逐步分解(图7)，增强了省级国土空间规划对生态空间的管控。
图7 省级生态空间类规划与国土空间规划的融合传导示意图
“多规合一”的国土空间规划改革的重要性不言而喻，本文聚焦于生态空间类规划，分析其与国土空间规划融合的必要性，系统梳理生态空间类规划与国土空间规划融合面临的问题，尝试性从4个方面构建生态空间类规划融入省级国土空间规划体系的路径：一是明确管理事权与规划层级，作为生态空间统一管理的基础；二是统一规划技术标准，为规划编制奠定基础；三是从控制指标、功能用地等方面对管控重点内容进行整理，形成总体规划统领指导专项规划的技术逻辑；四是综合借鉴生态空间类规划的传导优点，结合国土空间规划的新要求，建立规划融合的有效路径。
我国地域辽阔，拥有广大的生态空间，本文仅从省级层面探讨了生态空间类规划与国土空间规划融合的思路。由于各类生态空间类规划具有一定的差异性，还需要进一步展开深入研究和实践，以探寻更优的与国土空间规划的融合方法。
首页 >
电子刊物 >
文章分享 >
桂公网安备 45010302000195号
