阐述了东北大农业地区乡镇人口大量流失、经济结构单一、产业活力不足等问题，从发展定位选择、产业发展路径、用地指标分配、居民点重构和人居环境提升5个方面探析东北大农业地区乡镇级国土空间规划编制的重点、难点，在此基础上提出相应的规划对策，并结合齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区达呼店镇的实践，剖析东北大农业地区乡镇级国土空间规划编制应重点关注的内容，以期为东北大农业地区的乡镇发展提供思路。
[关键词] 东北大农业地区；乡镇级国土空间规划；规划应对
[文章编号] 1006-0022(2023)07-0110-06
[中图分类号] TU982.29
[文献标识码] B
[引文格式] 杜立柱，王旌．东北大农业地区乡镇级国土空间规划重点、难点与规划应对[J]．规划师，2023(7)：110-115．
在“五级三类四体系”的国土空间规划体系中，乡镇级国土空间规划作为国土空间规划体系的最后一个层级，发挥着承上启下、引导村庄规划的重要作用，更侧重于刚性管控的落位，是重要的实施性规划。自国土空间规划体系确立以来，各省陆续发布了乡镇级国土空间规划编制技术指南。然而，各地的技术指南理论性较强，在实践层面缺乏针对性指导，在现有“规定性动作”已经给出的情况下，各地的“自选动作”该如何把控成为一大难题。
东北大农业地区是指位于东北平原、适合大型农机具耕作的地区。该地区拥有得天独厚的自然条件和土地资源，非常适合发展现代化农业，是国家粮食安全的“压舱石”，但目前面临乡镇收缩严重、人口大量流失、经济结构单一、产业活力不足等问题，其乡镇级国土空间规划需要因地制宜地进行本土化调整。本文从发展定位选择、产业发展路径、用地指标分配、居民点重构和人居环境提升5个方面梳理东北大农业地区乡镇级国土空间规划的重点、难点，在此基础上提出相应的规划对策，并结合齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区达呼店镇规划实践，探寻适合东北大农业地区乡镇的发展路径。
1 东北大农业地区现状特征
1.1 农业现代化促使生产方式转变
东北地区拥有丰富的土地资源，是亚洲唯一一处拥有大面积黑土带的地区，昼夜温差大，农作物生长周期长，品质优越。“三调”数据显示，东北地区农业用地比例高达87.58%，总面积为12837.91万hm2，耕地主要分布在辽河平原、三江平原和松嫩平原，农业用地占比高出全国平均水平14个百分点。2019年全国粮食产量超过6.6亿t，其中东北地区粮食产量约占全国粮食总产量的1/5，是国内重要的粮食主产区和最大的商品粮基地。
东北大农业地区自然资源丰富，土地资源禀赋好，地势平坦、耕地总规模大且分布集中，适应现代农机具劳作模式，农业现代化水平高，农业基础雄厚。东北大农业地区实现了农业生产社会化，优质良种繁育、数字农业建设、基层农业科技推广等重点工程正在稳步推进。目前，东北大农业地区已初步构建了现代农业经营体系，并实现了较高程度的农业生产组织化。
由于农业现代化和产业化发展迅速，规模化种植养殖业兴起，原有以密集型劳动为代表的小农经济逐渐退场，部分农户由务农转向兼业或非农业生产，乡镇地区农业从业人口减少，经济发展迟缓，居民收入水平低。同时，由于缺乏新型农业经营主体，农村劳动力市场不发达，农村劳动力难以实现转移就业。剩余劳动力流向经济发达的县市，造成东北大农业地区乡镇人口大量减少。
东北大农业地区乡镇基础设施建设相对滞后，教育、医疗等公共服务水平相对较低，缺乏足够的吸引力和竞争力，难以吸引人口定居。同时，随着城镇化进程的推进，人口迁至城市谋求更好的生活和工作机会，导致乡镇地区人口规模逐渐收缩。
根据国家统计局发布的数据，2012年东北地区乡镇老年人口(60岁及以上)比例为29.8%，到了2022年，这一比例上升到37.6%。东北地区乡镇的人口老龄化问题越来越突出，乡镇收缩严重，出现了人口空心化现象。
东北地区农业产业规模较大，耕地占比高达60%。东北地区的农业是优势产业，与全国相比，东北地区虽然粮食产量占比高，但是第一产业的生产总值占比低，产量与价值不匹配。自2021年以来，东北地区经济增速与农村居民人均可支配收入水平整体低于全国平均水平。
当前，尽管农业现代化和产业化升级在市、区、县级层面逐步推进，但是东北大农业地区乡镇大部分农产品的生产工作仍然由分散的农户独立进行，农户普遍缺乏现代种植技术，专业化水平低，获得的经济效益低；乡镇产业类型单一，多以传统农业和小型制造业为主，产业结构不合理，缺乏具有竞争力和高附加值的现代服务业及创新型产业；农业生产与市场对接不紧密，缺乏市场化意识，难以有效整合资源、形成优势；农业专业化水平不高、产品附加值较低、产业规模较小，这些问题阻碍了东北大农业地区产业的多元化发展。
2 东北大农业地区乡镇国土空间规划的重点、难点
2.1 国家战略担当下乡镇的多重职责与定位选择
乡镇发展目标与战略是乡镇级国土空间规划的基础和导向。东北地区是我国粮食安全的“压舱石”，要把保护生态环境摆在优先位置，坚持绿色发展。这是东北地区的战略定位，是东北地区的发展方向，也为国土空间规划提供了重要依据。
然而，从地方发展的角度考虑，农业生产任务和生态保护任务最终要落实到各乡镇，乡镇一方面要维护粮食安全和生态安全，另一方面又要谋求自身发展。在这种情况下，如何使东北大农业地区乡镇在保农业、保生态的战略担当下实现多元化发展，在践行国家战略使命的前提下完善产业链条，谋求发展转型，合理选择乡镇发展定位，是其乡镇国土空间规划需重点关注的内容。
农业是东北地区最具优势和竞争力的产业之一，与我国其他地区相比，东北地区乡村人口密度低，人均耕地面积多，适合发展规模化农业。《中共黑龙江省委关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》明确指出要实现农业现代化，推动农村一二三产业融合发展，丰富乡村经济业态，推动农业供给侧结构性改革，延伸农业产业链，从而全面推进乡村振兴。
总体上看，现状东北大农业地区乡镇产业转型仍处在起步阶段，乡镇农业产业类型单一，工业规模有待提高，服务业项目类型有待丰富。调查发现，尽管政府推广力度较大，但是大多数的东北大农业地区乡镇仍处于资金缺乏和招商吸引力不足的窘境，农业供给侧结构性改革效果不明显。整体上看，东北大农业地区乡镇收缩态势明显，面临经济发展的困境。在这种情况下，认清现实，做实用性规划，引导乡镇发展，十分重要。
“三区三线”中永久基本农田保护红线和生态保护红线的大面积划定使得剩余可建设用地不能完全满足其他产业的用地需求。同时，乡镇级国土空间规划面临乡村集体建设用地粗放使用与城镇建设用地指标紧缺的矛盾。
一方面，乡镇政府事权有限，乡镇政府需严格落实开发边界的强制性要求，现有的刚性管控要求不能满足乡镇动态发展的需求，城镇发展受限。指标分配体系自上而下垂直分解，操作方式粗放，无法匹配地方的实际发展需求，部分城市仅将剩余用地指标下放至县级，导致乡镇政府及村庄普遍面临无指标可用、无空间可发展的问题。另一方面，东北地区乡镇人口收缩加剧，农村空心化问题严重，乡村建设用地闲置、低效利用现象普遍。
“三区三线”此消彼长，在严控永久基本农田保护红线和生态保护红线的情况下，应通过合理的规划手段保障建设空间，合理分配建设用地指标以实现指标分配的公平与效率。
东北经济下行，乡镇人口减少，青壮年劳动力流失，乡镇产业发展乏力，无法提供足够的就业岗位，进一步导致人口流失、乡镇产业“脱实向虚”发展，形成恶性循环。尽管如此，还是要明确：农村人口流失、中小城镇和乡村收缩是城镇化和农业现代化的必然过程，东北地区乡镇人口流失动因之一是农业生产方式的转变。因此，需要重新认识城乡关系，预判乡镇未来发展趋势，立足现实，保民生、促发展。
根据当前发展趋势判断，未来东北地区人口下降趋势还会持续，人地矛盾突出，需合理优化乡镇国土空间布局，重构居民点体系与设施布局。如何采用规划手段吸引人口回流，使人口数量在规划期末达到稳定状态，是东北大农业地区乡镇级国土空间规划需重点关注的内容。
受早期“土地财政”的影响，东北地区乡镇空间无序、低效低密度扩张，随着经济衰退和人口外流，出现了大量闲置、低效利用土地。同时，传统乡镇规划在落地实施方面存在可行性较差和指导作用较弱的问题，且空间结构不合理，空间布局分散、土地低效利用现象广泛存在。
东北地区的乡镇建筑风格单一，主要是传统的砖木结构或砖混结构，道路狭窄且规划随意，断头路较多，人居环境低质、低效、无特色，缺乏人文气息。应考虑在规划中加强地方特色，提升乡镇的生活品质和整体风貌。
3 东北大农业地区乡镇级国土空间规划对策
3.1 以农业产业现状为基础，差异化定位乡镇
现阶段，在乡镇级国土空间规划的编制中，由于乡镇的资源禀赋具有相似性，特色不明显，加之规划工作者对乡镇的了解不深且常常同时做同一地区不同乡镇的规划，需要避免规划的雷同。在规划过程中需要将目标与战略贯穿整个规划，奠定规划的基调，即便是两个相邻的乡镇，也需尽量避免同质化竞争，谋求个性化、差异化发展。针对不同乡镇的定位和作用，需明确发展定位、产业导向、生态保护、设施配建、特色风貌等方面的异同。注重挖掘东北大农业地区乡镇的本土资源，从区位条件、交通条件、产业基础、特色资源、地域文化等方面入手，根据乡镇的资源禀赋及其在市县中的定位，确定乡镇类型，谋划发展重点，培育和发展不同的产业，促进乡镇差异化发展。见图1。
在东北大农业地区人口流失的大背景下，通过乡镇的差异化发展定位，实现在收缩中平衡、在收缩中集聚、在收缩中振兴。以大农业、大生态为基础，构建“大城市、强县城、优乡镇”的新型城镇格局。
乡镇级国土空间规划是实现乡村振兴的主要途径，实现县级的产业发展目标和定位需要乡镇的支撑，推动产业发展与乡村振兴需要全县统筹。对接上位规划，明确区域产业定位，根据乡镇的类型、发展阶段及产业基础，确定产业发展重点，创新产业发展，完善产业链条，由单纯的耕地经营向更高级的三产联动一体化大农业升级，同时以农业经济为基础、工业经济为主导、特色经济为支撑。
农业型乡镇可打造东北大农业地区特色产业，凭借其重要粮食生产基地的优势，发展粮食深加工和精细化种植。同时，凭借东北平原得天独厚的黑土地资源，推广有机农业、生态农业等新型农业模式，发展具有当地特色的农产品，如黑龙江的大米、吉林的蓝莓等，以提高农业产值、改善生态环境、提高农民收入。旅游型乡镇可以通过开展文化旅游、传统手工艺品制作等活动，挖掘当地文化资源，打造具有地方特色的文化产业。工业型乡镇可以结合当地农业资源，发展农产品精深加工产业、制造业、生物制药产业，打造农产品全产业链产业集群。
3.3 以保障农业生产为前提，多种方式优化“三生”空间
“三生”空间是我国新时期国土空间优化的重要风向标，乡镇级国土空间规划作为国土空间规划体系的最后一个层级，需通过多种方式对“三生”空间进行优化利用：通过土地节约集约利用、加强农村建设用地整治、优化建设用地指标分配体系等方式整合乡镇土地，实现土地的高效利用；通过生态修复和农用地整治优化农业空间及生态空间，通过建设用地整合优化建设空间；充分重视城镇、农业、生态三大空间的发展质量，促进发展方式、生活方式和治理方式的转变。同时，加强政策保障，推动土地流转，灵活运用增减挂钩政策，挖掘存量用地，合理分配流量，促进土地的流转。见图2。
在农业用地方面，扩大农户的单位经营面积，提高土地规模经营面积占总耕地面积的比例，提升土地利用效率。对现代农业提供立法和政策方面的支持，建立现代化农业服务体系。在城镇用地方面，划定城镇开发边界，保障优质耕地资源，开展村庄土地整治，保障大农业地区建设用地指标供给。预留不超过5%的城乡建设用地指标用于产业发展和基础设施建设。对于暂时无法明确使用方式和用地性质的用地，待建设项目审批时再落地机动指标、明确用地性质，在项目批准后更新数据库并备案。建设用地指标向产业园区、特色用地倾斜，安排不少于10%的建设用地指标来保障乡村产业发展用地。东北地区由于历史原因，存在很多废弃矿坑等工业用地，应对其进行生态修复并加以利用。
常规的市政基础设施配置偏向均等化，忽视了地方现实条件的差异和地方实际发展需求，生产、生活方式的转变引发了镇村体系和职能的变化：农业现代化和产业化发展迅速，促使农民生产、生活方式发生转变，从事农业生产的劳动力需求大幅下降；未来的城镇化重点地区在县城和镇，农村人口必然向乡镇政府驻地和发展较好的村庄集聚。未来的居住模式将向“城乡双栖”转变，就业方式向“城乡通勤”“工农兼业”转变，居民点将向作业点(农作)和服务点(设施)分化。
因此，乡镇国土空间规划既要考虑民生利益，又要考虑发展实际，需要分层、差异化供给公共服务设施。首先，需要对农业劳动力需求进行评估，综合判定乡镇人口规模。其次，通过构建城乡互动半小时生活圈，打破城乡界限，实现设施共建共享。再次，强化中心引领，加强县城和乡镇政府驻地的支撑作用，保障乡村地区基本公共服务设施配建。最后，分清主次职能，根据村庄发展情况和实际居住人口配建公共服务设施及基础设施：扩张型村庄或服务点按实际需求增设各类设施；收缩型村庄或作业点以保障基本生活需求为主；基础设施应依需统筹，因地制宜地设置。
针对居住用地比例过大、土地使用粗放的现实情况，主要从功能完善、存量更新、严控比例3个方面进行布局优化。具体措施包括：完善乡镇的公共服务、商业等功能；将闲置宅基地、棚户区、低效产业用地、城郊村、供而未建的土地等进行存量更新；严格限制居住用地比例，以存量挖潜、内部置换为主，少增加或不增加居住用地，改善居住环境。
在特色风貌营造方面，需要重点突出风貌分区、街道空间、高度管控3个方面的内容。在风貌分区方面，需考虑不同分区的建筑风格、体量、色彩和材质等，形成各具特色的风貌片区，突出东北大农业地区的寒地黑土特色。在街道空间的管控上，可将道路分为车行主导街道、人行主导街道及人车分行街道，还可将街头巷尾的零碎空间作为休闲空间或绿化空间。在高度管控方面，划定开敞空间时注重形成低层与多层区域错落有致的格局，体现东北大农业地区的小城镇风貌特色。
齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区达呼店镇地处松嫩平原北部，地势平坦，土地肥沃，耕地分布广，是典型的东北大农业地区乡镇。该镇下辖1个社区、13个行政村(包括36个自然屯)、1个林场、1个畜牧场、4个农场，共计20个村级调查区，面积为480.59 km2。达呼店镇主要种植大豆、玉米和水稻等。2020年全镇总人口为32370人，其中达斡尔族、满族、蒙古族等少数民族人口约占总人口的6%，拥有多元的民族文化。现状产业结构以第一产业为主，一二三产结构比例为96∶1∶3。
在新时代生态文明建设及乡村振兴战略的背景下，落实齐齐哈尔市和梅里斯达斡尔族区的上位规划要求，对达呼店镇的区位交通、社会经济、产业发展、镇村建设等基础情况加以研判，以“城乡融合、村镇共建、集聚提升”为发展理念，以现代化农业为核心、绿色农产品深加工为支撑，以乡村休闲旅游为特色，确定达呼店镇的发展定位为“农旅融合生态宜居小镇”，并力图将其打造为齐齐哈尔现代农业产业示范区、梅里斯达斡尔族区绿色农副产品生产加工基地。
4.2 规划重点
4.2.1 优化全域空间格局，细化规划分区
在镇域层面，规划落实农业农村现代化的发展目标和乡村振兴战略，构建“一心多点、两轴四区、一廊道”的国土空间总体格局(图3)，并引导“三生”空间的布局。统筹落实三条控制线，优先落实生态保护红线，严格落实永久基本农田保护红线，合理划定城乡发展边界。见图4、图5。
结合东北大农业地区资源优势，以现代大农业为主导，以农产品精深加工为支撑，以现代服务为保障，依托地区发展优势，以节能环保、新能源产业为突破，做优一产、做强二产、做活三产，打造高质量产业体系，实现一二三产联动，构建“一心、两轴、三区、多节点”的产业空间布局。
达呼店镇村庄建设用地较为集中，村庄建设区外无零散的宅基地，规划对符合拆迁撤并条件的瑞延村西店房屯和腰店村小腰店屯两个村庄进行集体撤并。腾出的建设用地全部复垦为耕地，指标用于镇域基础设施建设、公共服务设施配置和产业发展，剩余指标由县政府统一调配。增减挂钩项目的减量建设用地和整体搬迁村庄统一纳入农用地整理复垦项目，并且在实施搬迁改造之前，不得使用用于周转的城乡建设用地指标。待实施搬迁改造后，以增减挂钩、指标统筹为原则，对镇域城乡建设用地进行布局。
规划通过打造城乡15分钟生活圈，在一定程度上打破城乡界限，实现公共服务设施的共建共享。按照“乡镇级—中心村级—基层村级”三级结构完善公共服务设施，根据产业情况、居民点体系来调整配套设施建设 (图6)。统筹镇域公共服务设施资源配置，补齐各级公共服务设施短板。乡镇在保留现状公共服务设施的同时，完善全民健身中心、日间照料中心、电商网点等；中心村需增加幸福大院、物流配送点等设施，并根据村庄特点增加选配设施；基层村需根据各村实际情况增加相应的选配设施。达呼店镇镇域现状基础设施较为完善，因此对于基础设施规划采取以修缮维护为主、补充提升为辅的思路。
在明确镇政府驻地职能的基础上，整合各功能组团，合理控制各功能组团的规模，发挥城镇发展轴线的带动作用。在原有的建成区内进行集约、紧凑发展，打造“两心、两轴、三组团”的空间结构体系(图7)。其中，“两心”指以镇政府为核心的公共服务中心和商服中心；“两轴”指舒适宜居发展轴和产业综合发展轴；“三组团”分别指体现乡村风土人情的乡村生活组团、展现现代城镇风貌的城镇生活组团以及提供服务管理的综合服务组团。
目前我国各级国土空间规划编制工作正在稳步进行中，东北大农业地区作为我国具有代表性的地区，编制操作性强、符合当地实际的国土空间规划是其未来需继续探索的议题。本文通过总结东北大农业地区乡镇级国土空间规划的重点、难点和规划对策，以齐齐哈尔市梅里斯达斡尔族区达呼店镇国土空间规划为实证，提出了具有针对性的编制思路和编制重点。未来，还需在此基础上进一步探索东北大农业地区乡村规划与乡镇级国土空间规划有效衔接的路径，为乡村振兴提供有力的规划支撑。
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