在借鉴话语制度主义方法的基础上，提出一个分析历史地区城市更新的理论框架，讨论历史地区城市更新中作为范式的理念、技术型理念和作为公众情绪的理念。基于案例讨论，提出“旧城改造”作为范式的理念主导了历史地区城市更新中的问题界定，并基于此建立了具体的更新制度；“历史(风貌)保护”作为范式的理念的研究则仍停留在技术层面的讨论。在此基础上，分析技术型理念层面的具体制度，认为土地收储、规划管控和建设管理等3类制度在运作时呈现出时空分离、自我演进、互相加强的特征，虽然共同支撑了“旧城改造”作为范式的理念发挥作用，但是也阻碍了新范式理念的落实。由此，基于话语制度主义方法，提出在历史地区城市更新中需要推进范式理念的转变和技术型理念的革新，并将历史文化保护作为“公众事业”来推动。
[关键词] 历史地区；旧城改造；历史保护；制度分析；话语分析
[文章编号] 1006-0022(2023)07-0056-08
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 张皓，姚桂凯．历史地区城市更新中的话语、理念与制度[J]．规划师，2023(7)：56-63．
中共中央办公厅、国务院办公厅于2021年8月底印发了《关于在城乡建设中加强历史文化传承保护的意见》(以下简称《意见》)，就进一步在城乡建设中加强历史文化保护传承提出了“总体要求、构建保护传承体系、加强保护利用传承、建立健全工作机制、完善保障措施”5个方面的要求。《意见》提出，“要完善制度机制政策、统筹保护利用传承，着力解决城乡建设中历史文化遗产屡遭破坏、拆除等突出问题，确保各时期重要城乡历史文化遗产得到系统性保护；在城市更新中禁止大拆大建、拆真建假、以假乱真……”，同时也指出“要坚持以人民为中心，坚持创造性转化、创新性发展，将保护传承工作融入经济社会发展、生态文明建设和现代生活……，注重民生改善，不断满足人民日益增长的美好生活需要”。从这两点来看，《意见》强调了历史文化遗产中“保护与利用”统筹协调的重要性，这也是历史地区城市更新中一个非常重要的研究和实践议题。
从广义上讲，历史地区可以看作是有关历史保护范围相关概念的原型，是一个范畴最广和包含内容最多的概念，包括历史文化名城、名镇、名村、历史地段、历史文化街区等。本文所称的历史地区主要是指由城市中大量普通历史建筑或居住建筑构成的具有地方特色的历史街区和居住街坊，是一个中观尺度的概念。在城市的实际建设中，大量的更新活动主要集中在这一尺度，即针对某一街坊或地区开展城市更新工作，因此也最能体现实际工作中的问题所在。依据《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》，风貌保护街坊是指“历史建筑较为集中，或者在空间格局和街区景观具有历史特色的街坊”。风貌保护街坊与历史风貌区的区别在于其保护范围限于街坊而不是街区或地区，从文化遗产的角度来看，两者具有一致性，可以认为是国家层面的历史文化街区在地方层面的两种表现形式。因此，针对风貌保护街坊的分析对历史风貌区等其他历史地区具有一定的适用性。为了行文方便，本文采用“历史地区”一词指代城市中这些具有保护价值的地区，并以上海某风貌保护街坊作为分析案例展开研究。
历史地区城市更新集中反映了城市更新中各种价值、利益、权利等的矛盾冲突，各式各样的矛盾冲突和关系又是围绕着更新方式这一核心议题铺陈展开的。许多城市的历史地区的建筑年久失修、设施落后陈旧，不少居民并不愿意继续居住其中。一方面，历史地区受制于严格的保护规定难以发展，加之市场化资金投入的缺乏使其面临长久衰落、破败不堪的困境；另一方面，对历史地区进行拆迁搬光后的重新开发，容易造成“建设性破坏”或者拆真建假的“保护性”破坏。因此，如何在留住原住民的同时改善历史地区的环境条件，需要在观念和制度上进行创新。历史地区城市更新作为一项复杂的城市治理活动，其本身是内嵌在特定时空的各种制度环境中的。在此认识基础上，本文尝试对历史地区城市更新中的话语、理念和制度进行整体分析。首先，在借鉴话语制度主义的基础上，建构一个话语分析框架；其次，使用这个框架，结合上海某风貌保护街坊城市更新中的各类话语、理念和制度，对其运行的机制和后果影响展开讨论；最后，从理念转变和革新等角度讨论话语制度主义对历史地区城市更新的启示。
20世纪下半叶开始，在社会科学领域出现了制度主义转向，制度逐渐成为社会科学中重要的研究对象和理论工具。诸多学科的学者纷纷从制度视角出发，解释各自学科的理论及存在的现实问题。话语制度主义是近年来在政治分析领域发展起来的一种分析方法和学术流派，被称为是理性选择制度主义、社会学制度主义和历史制度主义之外的第四种制度主义。这种分析方法采用社会建构主义的观点，认为并不存在由不变法则支配的单一社会现实，社会现实和问题的界定是一个复杂的社会建构过程，而理念和话语在社会建构及制度演变过程中起着重要的作用。
在政治分析文献中，理念如同制度、文化一样，很难对其给出明确定义。理念既可以很具体，也可以很宽泛和普遍化。政策规定/规范、理论、对特定秩序和关系的认知、因果信念、意识形态、世界观等，在某种程度上都可以被看作是理念。在社会建构主义者看来，并不存在客观上独立于人们认知体系的所谓问题，也不存在客观上明确、稳定的个人利益。对此，需要搭建一个诠释框架来认知问题，也需要构建一个意义体系来界定利益，而能起到诠释框架和意义体系作用的便是理念。理念影响着人们如何理解问题、界定行动目标和明确发展战略，并且是人们传达和交流上述内容的重要载体。通过界定人们的价值观念和偏好，理念为人们提供了解释社会现实的基本框架，使人们得出某些事物很重要而另外一些事物则不那么重要的认知。
话语制度主义者认为，存在3个层面的理念，或者说理念在3个层面发挥作用。首先是在具体政策层面的技术型理念。这一层面的理念是在明确了要解决的问题和追求的目标后，能够提出政策制定方向的技术型理念。其次是作为范式的理念(以下简称“范式理念”)。范式理念是与问题界定相关的理念，主要起到界定主要问题、制定针对性的政策方案、明确实施路径等作用。最后是作为公众情绪的理念(以下简称“公众情绪理念”)。公众情绪理念意味着一般民众对问题的认识和对解决对策的假定，也包括更为抽象的文化、意识形态及潜在的社会价值观等。虽然问题的解决方案在技术层面具有有效性，但是如果无法得到公众的认可，就会降低解决方案的可行性。总体来说，范式理念主要是界定问题和提出政策制定方向，技术型理念主要是提供解决问题的具体手段，而公众情绪理念则会对政策可选范围产生约束。
话语是比理念更为通用和全面的概念。有学者认为，话语是指理念、概念及各种分类的集合，人们通过这些集合(也就是话语)赋予社会和物质世界以意义，并且通过实践生产和再生产这些集合。Schmidt进一步界定了话语概念的两个领域，即理念领域和互动领域。话语的理念领域主要指各种具体的理念。作为名词的话语与理念在概念上存在同义反复之嫌，但话语概念中更为重要的是其互动领域，即话语过程。话语过程就是指某一理念从产生到经历争论和合法化，再到最后对实际政策产生影响的过程。话语过程又可分为两类：一是协调类话语过程，指的是政策相关部门、决策主体之间的相互协调过程。二是沟通类话语过程，指的是向公众传递理念的过程，包括对特定理念的传播及其合法化过程。这一过程所涉及的主体也更为广泛，包括专家、媒体、民众、政府部门等。
根据话语制度主义的观点，理念内嵌于制度之中，也是制度的基础。理念为人们界定问题、确定行动目标等提供诠释框架和意义体系。首先，通过话语过程识别出需要解决的问题；其次，针对这些问题提出看起来合理的解决方法；最后，通过政治过程(协调或沟通)使得提出的政策获得合法性，并在重复实践中固定下来进而成为制度。对每一项具体的制度来说，必定存在与之相对应的话语过程。在整个话语过程中，比较重要的是问题的界定和政策与公众情绪的相互兼容。问题的界定决定了政策的基本走向，而政策内容和制度能否得到公众认可直接决定了政策是否可行。
在借鉴话语制度主义的基础上，结合上文对理念和话语的分析，本文提出了一个话语分析框架(图1)。分析框架从理念领域和具体行为两个维度展开，而中间则是话语过程，即理念、制度与行为之间的交互关系。理念领域包括范式理念、技术型理念和公众情绪理念，这3个层面的理念相互渗透影响，共同组成理念体系。需要强调的是，各层面的理念以及同一层面的不同理念之间并不都是协调关系，不同理念之间(尤其是范式理念之间)往往存在矛盾和对立关系。何种理念占据主导地位则取决于持续的行为者互动和话语过程。在话语过程中，范式理念界定关键问题，并结合技术型理念，形成符合公众情绪的能够解决问题的手段(被固定为制度)。制度直接影响具体行为，而行动者在行为过程中对制度进行正面或负面的反馈，并不断重塑理念。整个话语过程并不是一个分步骤的线性过程，而是一个不同环节/阶段在同时发生变化的动态过程。
将这个分析框架用于分析历史地区的城市更新，需要讨论的问题包括：在历史地区的城市更新中哪些理念分别属于范式理念、技术型理念及公众情绪理念，这些理念之间的相互关系是怎样的；从话语过程的角度来看，哪种理念成为以及如何成为范式理念，并且对历史地区的城市更新产生了哪些影响；在具体的技术型理念层面，具体的制度又是如何运作和作用于实际的更新活动的。在这些问题中，最为核心的问题是界定历史地区城市更新中的范式理念，因为范式理念主导了更新项目中问题的界定和解决过程，是认知历史地区城市更新中各类矛盾的基础。
本文选取的案例项目位于上海市中心，是上海市政府公布的第二批风貌保护街坊。上海先后于2016年、2017年公布了两批风貌保护街坊，共计划定250处约17 km2的风貌保护街坊，扩大了原有的历史文化风貌保护范畴和保护体系。从风貌保护街坊的划定和研究来看，风貌保护街坊是由道路或自然边界围合而成，拥有一定数量且具有保护价值的历史建筑保护区域，在空间肌理、整体格局方面能够体现城市特色和底蕴。就案例项目而言，其范围内分布着多栋老式和新式石库门里弄建筑以及广式里弄建筑，且大多建成于20世纪上半叶，有的甚至建成于1900年，呈现出典型的上海里弄布局特征。由鱼骨状的总—支弄构成的基本街坊空间骨架，以及部分建筑的结构、建造方式、立面、装饰等具有重要的保护价值。可见，被划定为风貌保护街坊体现了此街坊在历史遗产保护方面的价值，同时“历史(风貌)保护”也成为其更新发展中的重要话语。
从项目的整体运作来看，真正起到范式理念作用的是“旧城改造”话语。旧城改造与历史(风貌)保护是城市更新中两个互相竞争的范式理念。旧城主要指历史上形成的、现今需要维护、改造的地区，一般指古老城区和新中国成立前建成的地区。同时，旧城区往往也是城市中重要的历史地区，如上海旧城改造范围内的里弄建筑中约84％都是历史建筑，而且这些历史建筑基本上都在历史风貌区内，旧城改造地块与历史风貌区高度重合。虽然在国家层面的法律、政策法规中并没有出现过“旧城改造”的提法，其他的部门规章和规范性文件中也极少使用“旧城改造”一词，但是在过去几十年里，“旧城改造”却成为地方政府在政策法规中广泛使用和家喻户晓的词语。其中一个重要的原因是旧城改造作为范式理念，已经渗透到公众话语(公众情绪理念)中，成为主要利益主体(政府、居民、开发商)所共享的观念基础。共享的观念基础又为利益主体的行动提供了合法的舆论外衣，利益主体也可以通过对共享观念的阐述来达成各自的目的。
在日常叙述中，旧城区意味着衰败、市政设施落后、建筑年久失修、居住环境差、生活水平低等，加之高地价区位关系与居民生活环境等现实问题突出所形成的巨大反差，直接影响到相关部门和普通市民对此类地区的认知判断。推进旧城改造对政府来说是民生工程，是城市发展的重要举措，是必要且必须做的工作。以案例项目为例，该项目所在区域首先被认定为“由于建造年代久远，房屋破旧，存在很大安全隐患，当地居民多年来盼望旧城改造的呼声十分强烈”，从话语沟通视角来看，这种叙述符合公众对该区域的认知，也直接证明了旧城改造的合法性。随着案例项目被纳入区旧城改造规划，旧城改造正式成为界定该案例项目所面临核心问题的范式理念，由此围绕旧城改造展开了包括改善民生、融资创新、风貌保护、公共利益、制度创新等一系列工作。
从话语的协调过程来看，为了推进旧城改造，上海在案例项目地区实行了“市区联手、政企合作、以区为主”的模式，由区属国有企业和市属国有企业共同出资组建了城市更新建设发展有限公司，负责编制改造实施方案(包括房屋征收、规划设计、资金平衡、建设开发)、筹措改造资金和安置房源、组织开发建设和招商等工作。2019年5月区政府正式做出征收决定后，于2020年9月完成房屋征收并交地，于2020年11月完成控制性详细规划的局部调整，于2021年2月进行相关地块挂牌出让，地块由城市更新建设发展有限公司竞得。此后，该案例项目又进行了部分股权转让，引进了新的开发企业，目前该案例项目正在推进中。从出让文件来看，除了部分保留的建筑和规划绿地，核心地块的用地性质是Rr1(一类住宅组团用地)，即低层高品质住宅用地。
从更为综合的视角审视案例项目，可以发现几乎所有的工作都是围绕“旧城改造”话语来展开的，包括对该街坊的风貌保护。长期以来，人们认为旧城改造对城市历史风貌造成了毁灭性破坏，因此应采用小规模渐进式的有机更新来取代旧城改造。但是，在话语制度主义的框架中，旧城改造作为范式理念往往具有模糊性特征，这种模糊性会消解来自其他范式理念的“替代威胁”。比如面对来自“遗产保护”话语的批评，旧城改造作为范式理念在进行问题界定时将对其本身的批评转化为一些尚待解决的问题，如“旧城改造中应该对历史建筑能保尽保”“旧城改造中应该加强历史风貌保护，保持历史地区基本格局和肌理不变”“旧城改造中应创新建设管理，可以适当突破现有消防规范”，等等。这些问题会演变成一些技术型理念的争辩，有些问题最终也会被固定为具体的制度规定。但正是这个过程将原本的范式理念之争消解成了部分技术型理念的争辩。
《上海市历史风貌区和优秀历史建筑保护条例》规定，市规划资源管理部门应当根据城市总体规划编制历史文化风貌区、风貌保护街坊等保护规划。风貌保护街坊保护规划应当包括以下内容：①该地区的历史文化风貌特色及其保护准则；②该地区土地使用性质的规划控制和调整，以及建筑空间环境和景观的保护要求；③该地区相关历史建筑的保护要求；④该地区与历史文化风貌不协调的建筑的整改要求；⑤控制性详细规划编制规范要求的其他内容。在风貌保护街坊内进行建设应当符合历史文化风貌区保护规划的要求，新建、扩建、改建建筑时，应当在高度、体量、色彩等方面与历史文化风貌相协调，新建、扩建、改建道路时，不得破坏历史文化风貌。在规划管理中，风貌保护街坊保护规划可作为该地区的控制性详细规划。
城市保护历史地区的目的是让城镇的其他地区与历史地区更好地融合，因此保护政策应关注通过可持续发展促进历史地区的全面复兴。但是，作为公共政策的保护规划目前只是(能)局限于技术维度和管控方式，缺乏对历史地区的整体分区干预。在实际管理中，历史(风貌)保护的实现手段是运用城市设计的思维与分析方法确定街区风貌的管控要素，再将其纳入控制性详细规划图则之中。在建筑单体方面，通过明确每栋建筑的保护与更新类型(如保留历史建筑、一般历史建筑等)实现风貌保护，在空间方面则对平面肌理特征、空间界面、连续性等立体属性进行保护。在案例项目中，风貌保护街坊内的建筑依据保护价值被划分为规划保留(或拆除复建)及拆除新建两种。针对规划保留(或拆除复建)类历史建筑，规划进行了详细的基础信息收集和测绘，对立面、装饰等重点保护部位进行了梳理留档，以利于后续保护和复建。除了建筑保护要求，风貌保护规划(控制性详细规划)也根据城市设计控制要求提出了地块内和沿街建筑高度控制、风貌保护界面以及总弄和支弄的宽度范围等方面的要求。见图2。
图2 案例项目附加图则中的保护要素示意图
资料来源：上海市规划与自然资源局公示文件。
城市遗产的保护理应是包括物质要素和非物质要素在内的多目标治理活动，应强调保护的真实性、完整性及活态化等特点。但案例项目所体现出的保护措施集中在通过管理措施保护部分有形的物质要素，而无形的、蕴含在日常生活中的文化得不到维护，在这种情况下，风貌保护规划的实施成为一种破坏遗产的外部力量，催生出精致的“保护性”破坏。从话语分析的角度来解释，造成这种现象的一个重要原因是“历史(风貌)保护”的话语在沟通和协调过程中逐渐失去了原本的内涵，被不断地简化成有关房屋和肌理保护的知识。在话语沟通过程中，“历史(风貌)保护”话语丧失了内涵的一致性，意思是说尽管不同利益主体都在使用“历史(风貌)保护”这一词汇，但不同主体对历史(风貌)保护的认知并不相同。在决策者看来，历史(风貌)保护就是建筑的“留、改、拆”；在民众看来，历史(风貌)保护意味着静态地保留现状，或者是与自己日常生活相去甚远的精神追求，而这些与专家学者的观点或者理想状态下的城市遗产保护又有很大出入。因此，与“旧城改造”话语相比，“历史(风貌)保护”话语没有成为能够界定问题、制定对策的理念话语，并且也没有通过协调和沟通过程成为利益主体所共享的观念基础。历史(风貌)保护更多还是停留在技术层面，尤其是规划管控方面的讨论和研究。
范式理念在问题界定方面起着核心作用，但直接限制和影响更新行为的是具体的制度。此处的制度是指狭义上的制度，即正式的规则，包括法律、法规、体制、建制、政策、政令、纪律、规章等具体形态。如果对目前的历史地区城市更新过程进行还原，可以归纳出3类起到核心作用的制度：一是与土地收储和出让相关的制度；二是规划内容本身包含的制度；三是建设项目规划管理涉及的制度。这3类制度并不是历史地区城市更新中所特有的，而是整个城市开发建设的基本制度框架内容。这些制度在其他场景(如新城开发)中能发挥正向的积极作用，但在历史地区的城市更新中则显现出一些矛盾冲突。
每一类核心制度又是由更多的具体制度(包括法律、法规、政策等)组成的“制度簇”，如土地收储制度中就包括储备计划、补偿安置标准、征收补偿、建筑物/构筑物和其他附着物的拆除、基础设施建设及土地招拍挂等纷繁复杂的具体规则、规定。制度复杂化的一个重要原因是社会治理走向技术化和专门化，各种以项目管理为中心的政策、制度、法规和实际运作方式迅速发展起来。随着新问题的出现和发展理念的变化，具体规则也在不断变化和增多，使得制度越来越复杂。以上述3类制度为核心，历史地区城市更新所涉及的具体制度构成了一个制度矩阵，制度之间的相互关系塑造和限制了历史地区城市更新更细的可选模式(图3)。
图3 历史地区城市更新中的制度演进及可选模式示意图
从实际运作的角度来看，上述3类制度是相互分离的，并且从过程和要素两方面解构了历史地区的城市更新。首先，3类制度在时间维度上相互分离。土地收储、规划管控及建设管理并不存在共时关系，它们可以分别发生在不同的时间段，也不存在固定的先后顺序，甚至是互相完全脱离的。比如：有些地块已经收储了，规划却还在不断调整；有些地块早已出让，建设项目却迟迟无法落定。其次，尽管指的是同一地块，可是不同制度关注的是不同的方面。土地收储分离了居民和土地，关注征收成本和土地平整(基础设施建设)问题；建设管理关注空间的各类“合规性”(消防、安全等)和实际使用需求等问题；规划管控则关注核心的保护要素和空间的未来使用方式。这些相互分离的制度将历史地区的城市更新过程分解成不连贯的几个阶段，同时将有机的历史地区和社区生活分解成不同的操作要素——人(包括原住民和新居民)、土地、建筑、公共空间等。
3类制度在相互分离的同时，每一类制度又在各自的范畴内呈现出自我演进的特征。此处的自我演进类似新制度主义所讲的路径依赖或者自我强化过程，但更偏向于指制度在解决新问题、应对新理念时，保持其核心内容不变，通过增加新内容或通过细节上的改变来适应新要求。这种自我演进并不会给原先的制度带来本质性的突破，新的内容也还是依赖原本的逻辑运行。比如，为了适应历史遗产保护的新要求，土地收储和出让制度中出现了“征而不拆”、定向挂牌、带保护保留建筑出让等新的方式，但这些创新基本还是在原有的“征收—整理—出让”逻辑内运作。再如，历史街区及地块层面的保护规划(包括控制性详细规划)越做越细，内容越来越多，对各类建筑、街巷、环境及非物质文化要素进行了详细的分级分类规定，但对实施方式的设想还是局限在“出让(带方案出让)—建设和运营”的旧框架内。在这两个逻辑的作用下，一些规划为了尽可能实现土地收支平衡，就会出现将所有历史建筑改造成别墅和高档商业场所的荒唐现象。如果严格实施这类规划，后果便是对历史地区的“保护性”破坏。
在大多数情况下，制度并不是单一体，而是由多个更细微的制度组成的“制度簇”，或者说是由多种要素构成的复合体。首先，某一领域的不同制度之间相互加强、相互依存，并且对彼此的功能和效率起到强化作用。这种制度之间的协作和互相强化效应即制度的互补特征。其次，某一特定制度总是通过与其他制度相契合来共同发挥作用，各种相互联系的制度共同形成了一种连贯、稳定的结构，每个制度的存在都为其他相关联制度的存续提供一定支撑。
前面分析了在历史地区城市更新中起核心作用的3类制度，并且认为这3类制度呈现互相分离且自我演进的特征。但是，如果从完成更新项目的角度来看，这3类制度之间又是互补和协作的关系。也就是说，只有把被3类制度分解的不同阶段和各类要素再重新整合起来，才能构成一个完整的项目闭环。同时，3类制度发挥作用又得依靠制度之间的互相支撑。比如：因为土地收储会实现对分散产权的重新统一，规划管控和建设管理中也就不存在、不需要“真正考虑”原有的复杂产权关系；规划在实现收支平衡原则的指导下制定出来的详细方案也为后续建设管理和“高端化”运营提供支撑，甚至直接促成了拆真建假的“保护性”破坏等。
在话语制度主义的框架中，技术型理念对具体制度起到支撑作用，两者有时甚至是可互换的同义词。但如上文所指的，范式理念起着问题界定和整合技术型理念的作用。在目前的历史地区城市更新中，“旧城改造”作为范式理念，起到整合土地、规划、建设相关具体制度的作用，或者说在旧城改造模式中，只有这些现有的具体制度才能发挥作用。这3类制度相契合，共同构成了一种“惯例模式”，而某一类制度内的创新和自我演进很难在本质上打破这种“惯例模式”。即使存在一些模式上的创新(如保留原住民的在地更新)，也会因为各种原因(如经济上的不可持续、居民的反对或模式本身存在特殊性)而无法被制度化、常规化。
这种制度间的演进和互补在案例项目中体现得非常明显。首先，案例项目地区在完成土地征收后，并没有拆除全部建筑，而是对规划保留(或拆除复建)类历史建筑的各类要素进行编号整理，以便于后续的保护和复建。其次，在被划定为风貌保护街坊后，主管部门调整了控制性详细规划，将更多的风貌要素以附加图则的方式纳入法定规划并加以管控。但是，对这些风貌要素的管控其实是很有原则性的，历史建筑的具体保护更新方式、建筑布局、建筑面积，总弄和支弄的位置和宽度，沿街界面的特征，甚至是建筑间的退让、面宽等都需要在建设项目规划管理阶段具体审定。然而，当用地被出让给市场主体和被赋予新的性质后，原有的拆除新建类历史建筑会被拆除，新的建设项目遵从的逻辑也会发生根本改变。最直接的体现便是，由于要新建高档住宅，原本的多个里弄被整合成一个封闭的住宅街坊，里面的建筑间距由于要适应高档住宅对采光、视线及空间舒适度的要求，丧失了原有的尺度和氛围。见图4。
一方面，基于话语分析框架的讨论揭示了在目前的历史地区城市更新中，“旧城改造”占据着范式理念的位置，起到界定核心问题和整合各技术型理念及制度的作用。同时，“旧城改造”作为范式理念在话语协调和沟通过程中已经成为各利益主体共享的观念基础，各利益主体都是立足于旧城改造来阐述自己的诉求和利益，如立足旧城改造保护风貌，或者在旧城改造(城市更新)中做好遗产保护等。另一方面，与之竞争的“历史(风貌)保护”作为范式理念仍停留在技术层面的探讨，关注对具体保护要素和方法的改进，但是上述的分析也揭示了历史地区城市更新中3类不同制度的分离、演进和互补，这种嵌合关系形成了稳定的旧城改造模式，同时也阻碍了“保护优先”理念的落实。
历史地区城市更新中的矛盾聚焦在观念、利益和体制方面，虽积重难返，但仍然能够找出解决的办法。本文基于所建构的话语分析框架，认为应从转变范式理念、革新技术型理念以及将历史文化保护作为“公众事业”3个方面来推动历史地区城市更新方式的转变。
从话语分析框架来看，占据核心位置的是范式理念。因此，对历史地区的城市更新来说，首先应推动“历史(风貌)保护”代替“旧城改造”成为新的范式理念，也就是说必须真正贯彻落实“保护第一”或者“保护优先”理念。范式理念是话语过程的结果，话语过程决定了何种理念能够占据优先地位。话语过程包含协调和沟通两个层面，但其核心仍然是权利结构中利益主体的互动。首先，落实“保护优先”理念需要改变目前相对封闭的、以政府机构为核心的决策结构，将更多的主体纳入话语过程，通过充分的协调和互动使得“历史(风貌)保护”能够在范式理念竞争中获得优先地位，确保历史保护的优先地位或者是将历史保护作为任何规划的前置措施。其次，保护理念需要向公众话语渗透，成为一种包括公众在内的利益主体共享的观念基础，从而改变人们看待历史地区的观念和界定历史地区城市更新问题的视角。最后，“历史(风貌)保护”是一种多重目标的公共政策，在“历史(风貌)保护”话语的论述过程中，必须坚持更为广义和多目标维度的论述，而不是将其限定在狭义的物质要素的保存与保护层面。
历史地区的城市更新面临着物质环境、社会经济等多个方面的问题，范式理念除了界定核心问题，需要依托技术型理念解决各个具体的问题。“旧城改造”范式理念很好地达成了这种技术统一性。但从目前的实践来看，现有的技术型理念和制度尚不能支撑起“历史(风貌)保护”作为范式理念来发挥作用。如上文已经讨论的，现有的历史(风貌)保护技术型理念集中在用地性质、风貌要素和空间形态管控等3个方面，这些只是历史地区城市更新中3类核心制度中的一种(规划类制度)，而其他两类制度仍然在保护的压力下自我演进。
在“旧城改造”范式理念下，房屋征收很好地解决了改善民生的问题，居民在征收中获得现金赔偿或房屋置换，改善了居住生活条件。“历史(风貌)保护”范式理念也必须回答如何改善民生的问题，即通过哪些技术型理念来满足人民日益增长的美好生活需要。在“旧城改造”范式理念中，建设项目的规划管理主要考虑的是新土地用途下建筑的合规性和舒适性，很少真正因为风貌保护原因让新建建筑突破管理规定。但在“历史(风貌)保护”范式理念中，立足保护优先和民生改善，需要从合乎规范与满足实际需求中做出取舍。总体来说，“历史(风貌)保护”作为范式理念需要在提供问题界定框架的同时，在居民产权处理、规划管控手段(包括保护内容)、后续管理及运营等3个方面培育出与自身理念相契合的技术型理念，同时在实践中将这些理念、方法惯例化、制度化，形成固定的制度。并且，新的制度应该打破原先3类制度的分离和自我演进，能够共时整合各类要素，将居民(原住民和新居民)、产权、空间、经营使用等纳入同一套操作模式中。
历史文化保护是集体大众的事，其成功有赖于所有参与者的协作。从话语制度主义的分析方法来看，实现历史地区城市更新方式转变的核心在于范式理念的转变。历史地区城市更新模式(范式理念)的转变与其说是工具性的调整或机制的创新，不如说是利益主体重新界定问题和为解决问题提出策略的过程。因此，在历史地区的城市更新中，需要更积极主动的干预，在政策制定过程中按照向公众话语渗透和培育具体技术型理念两个方向进一步建构、完善“历史(风貌)保护”范式理念，并把其培育视为一种有目的的行动。在此过程中，专家学者、组织机构等需要更积极地参与到问题界定与理念沟通的过程中，培育公众、管理者和利益相关者的保护意识，使得“历史(风貌)保护”能够作为范式理念主导话语过程。同时，也需要对遗产的保护、传承、转化和创新及其相互关系进行更清楚的界定与思考，实现鱼与熊掌兼得，即保护优先前提下的更新。
本文是在历史地区城市更新研究中引入理念和话语分析方法的一次尝试。虽然规划领域的学者一直在生产、传播和使用理念，但是却很少将理念作为研究对象，也很少从理念角度切入去分析规划理论、政策及制度的演变等。历史地区的城市更新是一个十分复杂的社会治理问题，里面充斥着各种理论、认知、意识形态、价值观，由此构建行动者诠释问题的框架和界定利益的意义体系，最终决定了对历史地区的干预方式。话语制度主义为人们提供了一个新的视角去审视历史地区城市更新中的问题，也将会成为人们落实历史文化传承保护的一个理论工具。
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