近年来，城乡风貌管控作为促进城乡高质量发展的有效手段愈发受到关注。然而，我国关于风貌管控实践的研究仍存在诸多盲区，如全域统筹不足、规划传导衔接不佳、管控—实施转译困难等。以《杭州市城乡风貌魅力分区建设技术导则》实践为例，构建了“目标导向—结构管控—要素引导”的多尺度传导视角下的风貌管控模式，从宏观目标统领、中观结构控制、微观要素管控三个尺度明确了城乡风貌建设导则的编制思路与主要内容，形成了上传下达的风貌管控传导机制，并建立了分级、分类、分区的结构管控体系。文章旨在通过探索城乡风貌精细化管控的新路径，提高城乡风貌建设导则的实用性与可操作性，为彰显地域特色、高质量推进城乡建设提供借鉴。
[关键词] 城乡风貌；管控模式；导则；杭州
[文章编号] 1006-0022(2022)12-0119-06
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 吴一洲，章薇，胡适人，等．多尺度传导视角下的城乡风貌管控模式研究：以《杭州市城乡风貌魅力分区建设技术导则》实践为例[J]．规划师，2022(12)：119-124．
“城乡风貌”融合了物质空间形态、自然山水特征、历史文脉和地方风俗等内涵，表现出“历史积淀”、“形态延续”和“有序演进”的特征，蕴含着社会、人文、经济、形态等维度的理论与实践积累，是人类文明程度的标志之一。由于我国改革开放后的粗放式发展，城乡空间中出现了肌理拼贴、文脉割裂、形象混乱等现象，且传统规划“重开发指标控制、轻空间形象设计”，城乡风貌长期以来缺乏有效的管控引导。2020年，住房和城乡建设部发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，强调提高风貌管控治理能力。在新发展阶段，建设“美丽中国”成为当前我国城乡建设的头等大事。城乡风貌整治是继城市“双修”、城市更新之后，人民对城乡空间特色彰显与品质提升的高层级的要求。浙江省自2021年起全面实施城乡风貌整治提升行动，聚焦城乡风貌建设，打造“美美与共”的浙江大美画卷。
国外在城乡风貌研究领域有着丰富的理论基础和实践积累，相关研究历经“视觉景观与空间秩序—认知意象与环境行为—物质空间观与物质文化观”三个阶段，研究范畴由单一的建成环境客体逐步扩展至多元化的城乡风貌主客体关系。同时，国外对城乡风貌的管控实践往往与城市设计密不可分，如美国城市设计导则以“有限理性、弹性控制”为特征，因地制宜设定不同的风貌管制内容；新加坡通过划定四类保育特征区，从空间、功能、建筑和交通等层面提出管控引导，实现本土特色风貌的延续。
我国自20世纪80年代后期开始关注城市特色风貌塑造，对于城乡整体风貌管控的研究尚处于探索阶段。在管控层次方面，相关研究可分为整体层面的宏观控制和特定区域的微观控制两种类型。在管控内容方面，方豪杰等人以控规导则等形式，对重点风貌要素提出具体控制引导要求；戴慎志等人构建了城市风貌规划的编制体系，并提出了风貌控制五大系统；段进等人结合空间基因，将具有地域特色的空间基因纳入管控体系。在管控方式方面，除指标、要素、图则等传统管控方式外，杨俊宴等人将各类要素进行数字化转译，实现管控的智能化。在实践层面，政府高度重视城乡空间品质问题，诸多城市先后编制了相关导则与专项规划，丰富了风貌管控的实践探索。
目前，国内城乡风貌管控主要存在以下三方面问题：①全域统筹管控缺失，既有的风貌导则应用范围往往是针对某一种风貌类型，对城乡风貌的内涵理解不够全面，难以满足当前国土空间规划全域管控的需求；②规划传导衔接不佳，对上位规划关键内容的传导不足；③管控与实施之间转译的断层，传统风貌建设导则表达形式刻板，可读性和可用性较差。基于此，本文从国土空间全域视角出发探索城乡风貌的管控模式，以《杭州市城乡风貌魅力分区建设技术导则》(以下简称《导则》)实践为例，总结其研究思路与内容框架。
1 城乡风貌管控的技术框架构建
1.1 城乡风貌的概念内涵
城乡风貌作为一种凝聚城乡生态资源保护、历史文化延续、特色形态营造的空间表征，是人们对建成环境形而上的理解与形而下的感知的有机统一。风貌中的“风”是指精神层面上的城乡社会非物质特征的凝练，即对时代特征、地方习俗、风土人情、文化趋势等内在因素的概括；“貌”则是指物质层面上的城乡物质环境和空间特征的抽象总结，即指可通过视觉把握和感知的外在形象。“貌”以“风”为指引千变万化，“风”以“貌”为载体迭代传续，两者相辅相成，形成了神形兼备、体现时代精神与文化内涵的城乡风貌。
城市意象理论将风貌空间载体划分为“区域、边界、路径、节点、标识”五类，本文在此基础上进一步将其抽象概括为点、线、面三种形态类型。借鉴生物学中的基因相关概念，空间基因是控制物质环境形态的地域性空间组合模式，即以特色基因的传播、移植与扩散实现特色风貌的延续与发展。从风貌空间载体出发，厘清点、线、面要素的互动关系与内生衍变规则，有利于对风貌进行多角度的管控与干预。
点状要素是特色基因集聚形成的风貌景观焦点，具有文化象征性与形态代表性，在要素类型上具有多尺度、多形式的特征，即其既可以是广场、历史街区等节点空间，又可以是门户地标等识别性较强的标志建(构)筑物。线状要素是特色基因条形传导、扩散建立的经脉网络，其作用是为提升城乡风貌品质提供框架或骨架。边界和路径是两类常见的线状要素，其中边界包括自然边界与建筑边界，是划分特色空间的重要形态要素；路径可分为绿道、蓝道与灰道，围绕路径布局有大量空间要素，承载着生态廊道、运动休闲和文化传承等功能。面状要素是特色基因地域性扩散形成的完整片区，基因在片区内复制、变异与传播，形成了区域间多样化的基因模式，呈现出区域内部均质性而外部差异化的风貌特征(图1)。
本文提出“目标导向—结构管控—要素引导”的城乡风貌管控技术路线(图2)，以城乡全域风貌格局为基底，按照城市意象理论“区域、边界、路径、节点、标识”五要素组织管控内容，依次从宏观、中观、微观三个层面建构多层次的风貌管控模式，即将宏观层面的目标与内涵逐步分解，落实至中观层面的风貌分区及微观层面的空间要素管控。同时，采用基因图谱的形式，对现状风貌资源进行梳理与评价，并综合运用街景风貌识别、风貌感知分析等大数据分析手段，从主客观集成视角分析空间品质问题，为风貌优化与特色彰显提供技术支撑；在兼顾刚性与弹性管控的同时，对管控内容的普适性与针对性进行适当调配，充分响应不同风貌管控要素的本土化特色与差异化需求。
风貌建设导则是承上启下的中间环节，承担着将价值引领目标向下传导的关键任务。在宏观风貌的定位下，应对风貌建设导则进行融合创新，提出统领导则内容的风貌管控总体目标，并转译至不同风貌要素进行管控实施，进而构建“宏观风貌定位—总体目标—要素分解”的传导链。风貌建设导则应依照“风貌区、风貌带、风貌核”的框架体系组织风貌结构，形成相对完整、细致的区域特色空间结构，以实现风貌整体结构在区域层面的向下传导。由于资源禀赋、文化特色等方面的地域差异，风貌建设导则需引入分级、分区管控思想。值得注意的是，风貌建设导则在细化管控要素时应遵循以下三项原则：①甄别要素类型，聚焦城乡建设环境，以空间形态类要素管控为主；②厘清管控界限，关注不同类型要素间的横向关联，界定管控范畴，减少重复引导；③把握要素管控尺度，根据导则尺度确定要素管控程度。同时，针对同类要素在定位、建设条件、功能用途等方面的客观差异，进行精细化分类管控。
2 框架应用：《杭州市城乡风貌魅力分区建设技术导则》实践
2.1 目标定位：“五城”愿景统领
在城市总体规划确定的“独特韵味、别样精彩的世界名城”目标下，杭州市总体城市设计提出“风雅钱塘、诗画江南、创新天堂”的风貌特色定位，对应人文价值、审美价值与发展价值，为杭州市未来发展与风貌保护奠定基调。结合现状风貌特征研究，针对杭州市城乡空间绿视率水平较低、观山视廊不畅、地域文化式微等风貌问题，《导则》延续了杭州市的特色风貌定位，融合“自然、传统、现代、和谐”的建设理念，并进一步丰富其内涵，提炼形成人文之城、韧性之城、绿色之城、和谐之城和现代之城的“五城”总体目标：①人文之城。开放包容、各具魅力，挖掘杭州历史文脉内涵，营建古今辉映的“诗意栖息地”。②韧性之城。系统韧性、应急安全，构建杭州市大山水城市生态安全格局，促进城乡共生共荣、有机生长。③绿色之城。天蓝水清、拥抱自然，凸显杭州市精致山水特色，打造江南风雅园林之城。④和谐之城。功能聚合、产城融合，强化杭州市大都市多中心一体化的格局，塑造人性化高品质城乡空间。⑤现代之城。多元国际、智慧宜居，体现杭州市现代化都市特质，打造便捷、高效、智能的生活。
2.2 风貌结构：全域空间统筹
2.2.1 分区划分
国土空间全域综合管控要求在市域整体层面促进自然和人工要素融合发展，推动城乡一体化发展。基于此，《杭州市城乡风貌整治提升行动方案》①(以下简称《方案》)提出以十大魅力分区引导各县(市、区)开展风貌整治提升工作。魅力分区可理解为以整体城乡风貌特色与总体空间格局为依据，形成空间连续成片且内部历史发展、人文底蕴与风貌特征相对一致的市域层级风貌分区。
《方案》根据区域历史人文内涵、特色景观格局及空间形态特征，并结合“流域共创、主题共创、平台共创”三大模式进行边界确定，同时参照道路边界和行政边界对魅力分区边界进行修正，突出重点加强管理的区域，实现“跨域”统筹建设。最终，杭州市在市域层面划分十大魅力分区，并结合各分区品牌形象、特色资源、文化定位及未来发展目标提出特色风貌定位指引(图3)。
《导则》在杭州市域风貌魅力分区的基础上，进一步细化魅力分区内部风貌结构，提炼出风貌区、风貌带、风貌核，并对各魅力分区进行结构性控制。同时，《导则》综合考虑区域内部资源条件的差异性，采用分级管控的方式，划分三级风貌区、三级风貌带和两级风貌核，并针对性地提出不同层次的管控目标，实行不同力度的风貌管控(表1)。
(1)风貌区划定
风貌区是特征相似区域组合形成的完整片区。《导则》根据自然、人文、建设、土地利用以及各类风貌资源分布格局，综合确定风貌区边界。针对各区县现有规划方案中风貌分类杂乱、难以统筹管理的问题，《导则》对风貌区类型进行整合后再细分，依据不同的主导风貌因素，将风貌区划分为综合、自然、历史、现代、产业、田园六大类，再以“风貌区类型+魅力特色”的方式，结合主导功能、产业特色和地方文化等，细分风貌区类型小类，如“产业风貌区+新兴产业”的创新产业风貌区等。
《导则》将风貌区分为一级、二级和三级风貌区。一级风貌区为城乡空间中经济社会人文要素高度集聚区，以要素控制为主，管控力度大。二级风貌区指建设范围内生活生产活动较频繁区域，采用“引导+控制”的管理形式，设定要素引导要求，管控力度中等。三级风貌区包括一般居住片区、城郊过渡片区及除重点风貌区以外的区域，采用宏观指引的管理形式，以达到整体协调的目标。建成区外围的自然风貌区在管控力度上对标一级风貌区，以加强对自然生态要素的管控。
(2)风貌带构建
风貌带指串联重要开放空间与风貌资源的线性空间载体，风貌带分为三级。一级风貌带包括主要的城乡发展带、生态廊道与历史文脉带。一级风貌带作为城乡发展命脉，以要素控制的形式对沿线区域进行重点建设与控制。二级风貌带依托次级街道、生态、文化空间，链接公共活动节点，通过要素引导，延续城乡发展脉络。三级风貌带结合低等级街道水系，加密城乡风貌轴线骨架，通过提出整体引导目标，加强城乡风貌的联系性与整体性。
(3)风貌核布点
风貌核是城乡风貌特色在点状空间上的集中体现，也是风貌结构网络上的关键链接点。风貌核分为两级：一级风貌核包括区级公共服务、特色文化核心，作为区域风貌的辐射中心，其主要通过重点要素管控来突出标志性与独特性；二级风貌核指片区级的核心，以要素引导的形式，强化区域风貌形象，以形成富有个性且风格协调的城乡风貌。
《导则》以协调共生为逻辑建构风貌结构，处理好整体与个体、内部与外部的风貌关系。首先，《导则》统筹确定风貌发展主题，根据各分区的风貌发展目标与功能构思，明确风貌区(带、核)的特色定位。其次，系统理清风貌等级秩序，合理增加等级结构差异，将建设重心聚焦于风貌结构中处于高层级态的风貌区(带、核)，并优先发展，形成触媒效应，打造展示地域风貌特色的窗口，而低层级态结构则更多注重风貌协调，在资源调配、建设时序等方面服从高等级结构的发展需求。再次，跨区实现风貌一体发展，在市域层面整合并叠加各魅力分区风貌结构，进行跨区协调(图4)，贯通各级风貌带，确保同一路径上的风貌管控力度一致，同时拼合各类风貌区，充分落实管控全域全覆盖，避免出现管控盲区。最后，做优城市连绵界面、江河对话界面和生态山林界面三类跨市域界面，其中城市连绵界面侧重统一建设，江河对话界面保证区域性江河通道两侧景观风貌的协调，生态山林界面关注山林保护与修复。
在精细化风貌管控要求阶段，《导则》采用分要素、分类型的管控方式，选取了生态山体界面等17项城乡风貌的关键性要素作为管控重点，构建管控体系，其管控内容侧重于中观与宏观尺度(表2)。《导则》根据不同类型要素特色风貌塑造要求，分层次完善对同类要素共性特征的管控，提出普适性管控通则，并结合要素个性特征，制定差异化引导，按功能属性分类型进一步深化风貌管控细则，内容包括风貌目标引导、外部空间布局、功能类型植入等内容，增强《导则》在指导不同性质要素风貌建设时的可操作性。以绿道要素为例，《导则》重点考虑对绿道选线、慢行系统风貌、绿道交通链接及沿线设施等内容的引导，同时将绿道按区位、功能类型分成三类进行管控：都市精品型绿道主要满足居民游憩需求，侧重提升其综合服务功能；城镇休闲型绿道提供亲近、体验自然的绿色休闲空间；乡野自然型绿道注重对生态环境的维护，展现质朴自然的乡野景观。
表2 《杭州市城乡风貌魅力分区建设技术导则》要素管控
在表达形式方面，《导则》避免传统的规范标准型形式，注重自身的可读性、通俗性与可用性。《导则》综合运用丰富多元的表达方式，采用照片、列表、条文等结合的形式，必要时还可根据实际情况增加示意图、实际点位平面图及点轴结构图等图示语言，以加强使用者对风貌管控要求的理解(图5)。通过定性的图文描述与定量的标准控制，实现风貌管控机制中的弹性与刚性兼容；在要素管控部分植入正反对比案例示意，运用典型风貌建设案例，实现管控内容的可视化及实例化，推广优秀风貌建设经验，规避错误做法，强化《导则》的实用性。
城乡风貌管控是改善人居环境品质、传承历史文化底蕴、提升空间利用综合效益的关键手段。本文重点探讨“目标导向—结构管控—要素引导”的多尺度城乡风貌管控模式，为城乡风貌的精细化、高质量治理提供了以下三条新的思路：①构建宏观、中观、微观三个层面的风貌管控传导机制，宏观层面衔接上位规划对城乡风貌的指引要求，确定风貌管控总体目标，中观层面在全域分区的基础上，建立风貌管控特色结构体系，微观层面则以要素管控的形式落实具体规划设计要求；②建立分级、分类、分区风貌管控方法，针对不同区域风貌禀赋特征差异，采用分级管控的手段，因地制宜地提出多层级、多类型管控目标与要求；③理清要素管控内容，结合风貌管控对象层级把握要素管控尺度，关注对建成环境空间形态要素的打造，形成“精而美”的空间形态特色。在具体管控形式上，关注风貌导则的实用性、形象性与可用性。此外，相关风貌导则作为管理工具，应强化实施管理环节的制度化与法定化，形成“设计—实施—管理”全周期的管控模式。
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