城乡风貌专项规划作为国土空间规划体系中城乡规划与设计的重要内容，对提升国土空间品质、建设美丽国土具有重要意义。国际上一些国家在风貌管控与治理方面立足于地方特色文化传承和空间美化要求，融入满足人们需求的现代功能，至今已积累了丰富的实践经验，形成了较为成熟的管理体系。通过梳理国外城乡风貌管控体系与治理实践以及国内现有的风貌管控体系，总结国内外宏观治理体制和政策管控经验，并通过分析国内外典型的城乡风貌塑造案例，比较国内外在风貌治理路径方面的差异，最后提出我国城乡风貌整治提升的思路框架及政策建议。
[关键词] 风貌提升；空间功能；人本主义；现代化治理；国际案例
[文章编号] 1006-0022(2022)12-0113-06
[中图分类号] TU984
[文献标识码] B
[引文格式] 王安琪，李睿杰，李凯克，等．国内外城乡风貌管控体系与治理路径的比较研究[J]．规划师，2022(12)：113-118．
改革开放以来，我国在城市建设方面取得了较大进展，城市面貌日新月异，但同时经济的快速发展也对自然资源造成一定的破坏，原有的特色城乡景观风貌未能得到延续和保护，“千城一面”成了目前我国多数地区的真实映照。
近年来，中央城市工作会议等中央重要会议及党的十九大报告等政策文件多次强调加强风貌管控、突出地域特色，留住城市“基因血脉”。2020年住建部、国家发展改革委发布《关于进一步加强城市与建筑风貌管理的通知》，要求进一步加强城市与建筑风貌管理，坚定文化自信，延续城市文脉，体现城市精神，展现时代风貌，彰显中国特色。发达国家在城乡风貌管控机制方面进行了诸多实践探索，并获得了一些成功经验，值得我国参考借鉴。基于此，本文梳理了国际上发达国家城乡风貌治理的成功经验以及我国主要省份和城市的风貌规划设计现状，并选取国内外城乡风貌治理典型案例进行分析比较，对如何推动城乡风貌管控体系的改良与提升展开讨论，并提出针对性的建议，以促进城乡风貌的提档升级。
1 国际城乡风貌管控体系与治理路径
1.1 法律法规
将城乡风貌要求内容纳入规划及建筑相关法律法规是国外较为普遍和直接的风貌管控方式。德国于1960年正式通过了《联邦建设法》，该法规为土地利用规划和建造规划搭建了明确的法律框架。1986年，德国在《联邦建设法》和《城镇建设促进法》的基础上颁布了新的《建设法典》，该法典也成为德国城市规划的根本大法，是德国在建设方面最权威的法律文件。《建设法典》规定，风貌规划由市规划局组织编制，报市议会审批，并形成法定的风貌条例。
日本于1950年颁布《建筑标准法》提出了“美观地区”的规定，要求对历史街区及其周边地区的空间风貌进行治理。日本于2003年7月连续颁布《美丽国土政策大纲》和《观光立国行动计划》 等国家层面的政策文件，提出“与美丽自然和谐相处且为后世永续传承”的发展理念，并决定向建设美丽国家的方向迈进。2004年，日本《景观法》提出从景观规划、协议、管理机构等方面有效管理和控制城乡风貌。
法国于1993年审议通过《风景园林法》，旨在促进城乡环境和历史景观的有效保护与改善。巴黎现行的城市规划主要包括三个：作为规范性城市规划的《巴黎地方城市规划》、作为历史保护区修建性城市规划的《历史保护区保护与利用规划》，以及作为城市更新区修建性城市规划的《协议开发区规划》。巴黎的城市规划主要管控发生在城市中任何地块上的建设行为，包括修复、维护、改建、扩建、新建、拆除以及调整土地利用等，为城市规划管理提供法定依据，以全面保护、有机整治历史保护区。法国和日本均将景观风貌的公益性作为风貌管理的法理基础，强调景观风貌是全民“资产”，并将风貌管控作为评价社会、 经济、文化建设的一个重要指标。
国外城乡风貌的管理主要通过三种机制进行，即自上而下的管控机制、自下而上的申报机制及专业主体决策的辅助机制。
(1)自上而下的管控机制的目的是严格保护风貌。英国政府要求所有的规划决策都必须要注重历史保护区的特色以及对建筑外观的修缮、保护，同时在历史保护区内不能随意拆建保护建(构)筑物。德国在20世纪70年代实施城市风貌规划，在落实控制性详细规划和修建性详细规划中关于建设强度、高度等控制要求的基础上，对街巷及建筑立面细部提出了更深入的控制要求。美国的《区划法》保障了城市设计能够按照城市规划的目的来实施，其审批程序是将城市设计成果的应用制度化，以促进城市设计与建筑设计的协调，同时美国将城市设计导则作为《区划法》的一部分，以保证城市风貌管控与城市设计实施的刚性和弹性相结合。
(2)自下而上的申报机制体现了风貌管理的弹性。日本的都道府县、政令市及核心市可以设立城乡风貌行政主管部门，经都道府县等上级政府批准的市町村也可以设置城乡风貌行政主管部门，体现出组织体系扁平化的特点。同时，自下而上的弹性管理主要通过申报审查制度、开发建设管理机制(申报通知制度、事前协议制度和处罚制度)来落实。
(3)专业主体决策的辅助机制有助于实现城市面貌和城市功能的和谐统一。法国的“国家建筑与规划师”制度由国家向地方派驻获得“国家建筑与规划师”资格的专业人员，专业人员与地方城市规划行政主管部门共同实施针对各类历史遗产的城市规划行政管理，重点负责审查与历史遗产相关的项目设计方案，以保证城市面貌和城市功能的协调发展。
在国外的风貌塑造实践中，除了依靠国家机构和专业人员主导，社会主体和市场主体也发挥着重要作用。德国风貌规划编制的参与者包括城市规划师、建筑师、法官、行政官员和文物保护专家等，这为规划成果的科学性和可操作性奠定了良好的基础。在社会公众参与方面，日本建立了城乡风貌协议制度，以对高度城镇化区域进行风貌规划与治理，并鼓励更大范围、更加灵活、更深层次的公众参与。在该协议制度下，日本的土地使用者或持有者可以根据该区域的具体情况，通过制定法定协议的方式对区域内风貌要素进行详细的个性安排，并采用法律手段去保证基层层面规划的实施。
市场主体的推动在风貌管控实践中也起到重要的作用。美国的城乡风貌规划与治理建立在工业革命和城市人口集聚的基础之上，更多依靠市场经济主体的推动以及私人企业的投资，并非依靠政府主导的大规模的基础设施建设。美国不同区域的城镇风貌各具特色，这与各地区的经济发展状况密切相关，如在集中了第三产业的纽约、洛杉矶等大都市边缘地区形成了有别于大都市、环境优美、交通便利的特色城镇风貌。
风貌的治理与建设理念既要与时俱进满足当代人的生活需求，又要与历史传统文化一脉相承。英国十分注重文化传承，其充分挖掘国家文化的历史基因、红色基因和时代基因，严格保护历史文化遗产资源，在低影响开发的前提下做好功能及业态的植入。德国在小城镇建设中遵循“人本主义”理念，将有两百年以上历史的建筑列入保护范围，注重保护原有的艺术空间和老街的空间形态，并拨专款对老街区和古建筑群进行修缮。日本在小城镇建设中提出“一村一品”模式，对保护和传承民族的传统历史文化尤为重视，注重文物保护、民间节日，并倡导民众提升传统文化的保护意识(表1)。
为贯彻落实“适用、经济、绿色、美观”新时期建设方针，我国从国家到地方对城乡风貌与建筑风貌管理的重视程度不断加强。在新型城镇化和乡村振兴发展的背景下，各地通过出台相关法律法规、调整组织构架、深化规划设计内容等方式，不断探索城乡风貌的管控体系与治理路径，以更好地延续城市文脉，展现时代风貌。
虽然国家层面尚未出台城乡风貌管控的相关法律，但是各地积极探索，根据地方需求出台了相应的法律条例和规范性文件(表2)。
在组织架构方面，我国部分省市为保障风貌塑造工作的开展，设立了城市设计或城乡风貌专项主管机构。福建省构建了“省—市—县”三级历史风貌保护管理体系，省级设立综合管理机构，确立协调执行部门，成立专家咨询队伍；市级和县级在住建局或自然资源局成立风貌领导小组与风貌办，整合城市管理相关职能。2021年浙江省设立了城乡风貌整治提升专班。上海市针对历史风貌保护设立了历史文化风貌区和优秀历史建筑保护委员会、委员会办公室以及专家委员会。厦门市设立了历史风貌保护专家委员会，委员包括主任、副主任、公务人员委员和专家委员。
虽然我国的风貌专项规划属于非法定规划，但是风貌管控的相关内容一般会在法定规划如总体规划、城镇体系规划、详细规划中有所体现，通过分区或引导提出规划区范围内的风貌建设要求。风貌专项规划则在上位规划的基础上，对风貌建设提出更细化的要求。在传统规划设计体系中，除了通过编制总体规划等相关规划对风貌提出整体要求，还会设立城市设计专门章节或风貌专项规划，以加强对城市景观风貌的规划设计和控制引导。例如，《青海省海南藏族自治州城镇风貌规划》提出了“整体塑魂，分级塑形，差异引导，多规协同”的规划方向(表3)。
目前，我国城市发展正从增量扩张阶段向存量发展阶段转型，在增存并举的时代下，风貌塑造既离不开城市设计规划体系的中长期引导，又要兼顾城乡社区更新的动态整治，通过发掘历史住区和老旧住房所代表的城市文化，并发挥其积极作用，使城市风貌特征体现一定人—地关系下的场所精神。
在国家规章及地方法规的引导下，我国以自上而下的规划和治理为主，形成了由法定规划指引、风貌专项规划主导及其他专项规划辅助的风貌要素管控体系。随着近年来地方规章及政策的出台和风貌管理专委会或专班的设置，风貌规划及管理工作的重要性日益凸显(图1)。
在了解国内外风貌管控制度和内容的基础上，本文通过选取国内外城乡风貌治理典型案例进行比较，分析两者的风貌规划建设机制及效果差异，总结我国城乡风貌治理的优势与不足。
3.1 城市风貌治理案例
3.1.1 英国伦敦市泰晤士河滨水区景观塑造
本文选取伦敦市泰晤士河滨水区景观塑造作为国外城市风貌治理的案例。英国泰晤士河滨水区是伦敦市重要的城市景观空间，英国政府早在20世纪90年代就编制了泰晤士河流规划导则，并针对水资源开发、水质、防洪、旅游和环境保护等提出了若干建议。2005年伦敦市推出了《伦敦视觉管理框架草案》，明确了对地标视觉廊道内发展高度的控制，促使泰晤士河滨水区形成优质的视觉通廊；规划了战略性公共空间滨水步道等空间，制定了生态廊道方案，促进了泰晤士河与伦敦市的融合发展。在伦敦市城市更新的过程中，社区力量的兴起，泰晤士河两岸市场密布，滨水空间与居民的日常生活空间相交叠，激发了滨水区的活力，促进了综合服务产业提质，打造了具有时代性的城市景观风貌。
本文选取杭州市钱塘江畔亚运城城市风貌塑造作为国内城市风貌治理的案例。杭州市钱塘江畔亚运城是地跨萧山、滨江两区的江畔城市风貌区，是浙江省首批城乡风貌样板区之一。萧山、滨江两区联合制定了风貌规划及建设方案，通过建筑、连廊、绿道构建“点、线、面”一体化的景观系统。其中，在滨江区沿江公园塑造了多样化休闲活动空间风貌；在奥体中心公园设置了多功能阳光草坪和儿童运动区，打造了丰富的空间层次；感知之轴公园集合了绿化园地、银杏树阵及游览、休憩等设施。杭州市钱塘江畔亚运城城市风貌塑造项目通过总体城市设计及整治提升手段，对江畔城市风貌进行分类管控，强化了风貌特色的辨识度，提升了空间品质，彰显了城市发展格局。
3.2 乡村风貌治理案例
3.2.1 日本越后妻有地区乡村景观风貌塑造
本文选取日本越后妻有地区乡村景观风貌塑造作为乡村风貌治理的国际案例。越后妻有地区位于日本本岛中北部，是日本典型的人口老龄化区域。1996年，新潟县就制定了《新潟佐藤庄新计划》，提出了举办“越后妻有大地艺术祭”。“越后妻有大地艺术祭”自2000年开始，该艺术祭以农田为舞台，试图探讨地域文化的传承与发展，重振日益衰败的农业地区，建立社区持续更新的模式。“越后妻有大地艺术祭”组委会从全球招募艺术家进入社区展开田野调查，与村民共同创作，创作出的融合了当地习俗和文化遗产特色的艺术作品被放置在村庄、田地、空屋、废弃的学校等地方展示。艺术祭引来了大量游客，与艺术祭相关的业态随之出现，带动了当地旅游、餐饮、教育等行业的发展。越后妻有地区在艺术家、村民、政府等多方协作下，逐渐恢复活力，朝着良性循环方向发展。
3.2.2 我国湖州市德清绿色生态旅游县域风貌塑造
本文选取湖州市德清绿色生态旅游县域风貌塑造作为国内乡村风貌治理的案例。德清县有良好的自然优势，其将风貌区建设与乡村旅游、民宿及创意产业发展紧密结合。基于对自然资源的整合，湖州市政府主导项目引进、创业扶持、产业规范，形成了独具特色的马术运动中心、露营房车基地、乡村创客基地等。同时，以“科技助农”为突破口，结合产业特色，转变发展思路，不断提升农业科技软实力和乡村风貌，实现产村融合发展，既大大提高了传统农业的经济效益，又打造出高质量的绿色生态旅游发展县域风貌区。目前该区域已入选浙江省首批县域风貌样板区。
通过比较，可以看出国内外案例各具特色，但均在具有相似地理特征的区域通过差异化管控及治理策略形成典型风貌。
通过分析国内外城乡风貌管控体系及典型案例可以发现国内外制度体系和建设效果的差异。对于风貌的管控和治理，既需要自上而下的制度保障和严格的建筑及历史遗产保护，又需要自下而上的创新治理、包容设计及高效运营(图2)。
在规划实施层面，我国现行法定规划的最末端是城市的详细规划和乡村的图则，风貌专项管控与法定规划尚不能充分衔接，风貌设计方案的引导性有余、落地性不足，需要进一步将景观风貌的管控延伸至法定规划的实施端。国外一些国家基于项目的风貌设计申报审批制度可以很好地在具体的要素管控层面实施，风貌管控以建设行为管制为重点，实现了景观规划与国土空间规划的高度融合，值得国内城市借鉴。
我国不少省、市积极探索创新治理模式，如福建省设立的风貌领导小组及三级管理制度有助于风貌管控全域覆盖；浙江省构建风貌办专班制度，联合多部门组织，在住建部门的牵头下共同推进特色风貌的规划建设；上海、广州等城市制定了历史建筑及历史保护区的风貌保护法规和指导文件。与国外治理模式相比，我国城乡风貌历史感与现代感的融合尚显不足，基层及专业主体参与景观塑造较少，团体及个体的创意发挥空间仍需挖掘。自下而上的弹性申报机制可以从风貌提升需求的视角出发，充分发挥多主体作用，通过激励政策的制定，激发市场及社会主体参与风貌建设的积极性。
风貌特色的形成是内外营力相互作用的结果，法律法规和风貌治理是风貌塑造的外营力，地方历史遗产和人们现代化生活需求是风貌塑造的内营力。与部分发达国家不同，我国地域辽阔，区域差异显著，更需要在风貌管控中关注区域共性与个性的协调，既要确保历史风貌要素的保护，又要体现地域特色和城市风格。千篇一律的城市风貌、以自然景观特色为主的乡村风貌，体现了城乡风貌建设中的人文特色风貌不鲜明以及对特色文化挖掘不足等问题。我国不同城市的风貌塑造应充分挖掘自身内营力特色，结合管控与治理的外营力，推动风貌品质的动态提升。
本文通过对国内外城乡风貌管控的法律法规、管理机制、管控内容、治理模式以及典型案例等进行对比分析，提出了城乡风貌管控与治理思路的框架及建议。风貌的提升需要风貌专项管控与法定规划的进一步融合，在全域范围内严格实行保护；需要创新力量的注入，以现代创意和功能激活历史物质文化要素的传承；需要内外营力的相互作用，由内坚定文化自信、延续城市文脉，由外体现城市精神、展现时代风貌。
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