乡村国土空间用途管制是落实乡村全面振兴和统筹城乡空间融合发展的有效举措。从单一要素管控到多要素综合管控，再到全域全要素系统管控的乡村国土空间用途管制不断协调农业空间与建设空间、生态空间的关系，是统筹城乡发展、协调人地关系的重要平台。针对乡村国土空间全域要素难统筹、空间结构体系不协调、空间功能价值难显化等困境，文章解析乡村国土空间用途管制对乡村振兴的作用，并提出分级分区管制、功能分类管制以及单元落实管制等乡村国土空间用途管制实施策略。乡村国土空间用途管制通过强化乡村空间治理和优化城乡空间格局，可有效助推乡村全面振兴、促进城乡空间融合发展。
[关键词] 乡村振兴；国土空间用途管制；城乡融合发展；空间治理；生态文明
[文章编号] 1006-0022(2023)05-0019-07
[中图分类号] TU981
[文献标识码] A
[引文格式] 孙婧雯，孙攀，戈大专，等．面向全面振兴的乡村国土空间用途管制作用与策略[J]．规划师，2023(5)：19-25．
乡村振兴战略保障粮食安全、激发“三农”潜力，对于推进农业农村现代化与实现城乡融合发展具有重要意义。《中华人民共和国乡村振兴促进法》的施行为乡村全面振兴提供了有力保障，《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》从村庄规划、环境整治、空间治理等方面对“和美乡村”建设提出了更高的要求。然而长期以来，城乡要素流通受阻、城乡价值割裂阻碍了乡村振兴战略的落实。基于此，优化乡村空间发展格局、培育乡村发展内生动力成为推动乡村振兴实施的首要前提。
国土空间用途管制是推进国土空间规划体系建设、落实生态文明理念、完善自然资源监管体制的关键环节，是推动城乡全域高质量发展的重要举措。乡村国土空间用途管制是针对乡村地域的自然资源、空间建设、产权管理等方面的问题，通过空间资源要素配置与分区分类用途管制，优化农业、生态、建设空间布局，提升乡村空间利用功能和价值，实现乡村振兴和完善空间治理体系的必要路径。针对乡村国土空间开发利用格局与秩序混乱问题，乡村国土空间用途管制通过管制乡村物质实体空间、统筹空间发展要素、优化空间开发格局、规范空间开发秩序，提升乡村国土空间开发质量与空间价值，为乡村发展奠定良好的空间基础。改革开放后，我国乡村国土空间用途管制经历了要素用途管制、生态空间管制、国土空间管制3个主要阶段，从以耕地保护为核心转变为注重生态文明建设，由单要素管制、生态空间管制向全域全要素综合国土空间用途管制转型，更加强调整体性与系统性。在落实国土空间规划的基础上，乡村国土空间用途管制注重协调农业空间与建设空间、生态空间的关系，坚持严格保护耕地、统筹生态建设、传承历史文脉，通过科学合理的空间配置和空间整治，为乡村振兴产业培育和服务设施建设提供空间支撑，为分类分区的乡村振兴规划编制提供科学依据。
面向国家治理现代化的国土空间管制要求，立足我国乡村发展现状，落实乡村振兴战略，构建具有中国特色的乡村国土空间用途管制策略体系具有重要意义。从发达国家乡村(村庄)国土空间用途管制的理论和经验来看，完善的法律体系、运行体系和支撑保障措施是国土空间开发秩序建立的基础。乡村国土空间用途管制的基本职能、实施手段及面临的问题等成为当前研究关注的重点。综合来看，乡村国土空间用途管制是破解乡村空间发展要素散乱、结构混乱、功能紊乱的有效手段，是实现空间治理现代化、落实乡村振兴战略的关键措施。基于此，本文以乡村国土空间用途管制与乡村发展的关系为逻辑出发点，梳理管制视角下乡村国土空间开发利用面临的困境，探索面向乡村振兴的乡村国土空间用途管制策略，为乡村国土空间高质量发展和乡村振兴提供实现路径和落实抓手。
乡村国土空间是城镇开发边界外自然资源开发和人类活动的载体，是“要素—结构—功能—价值”复合的开放实体地域系统。乡村国土空间物质属性是其基本属性，各类自然资源要素是组成乡村国土空间的基础；不同要素布局构成的乡村国土空间形态是乡村各类功能实现的空间场域；乡村国土空间功能是乡村价值显化、乡村转型发展的载体。乡村国土空间在地域位置、形态结构、功能价值等方面与城市国土空间有所差异，因此两者的管制规则和发展思路有所不同。
乡村国土空间用途管制是宏观空间规划在微观空间场域落实的重要手段，是进行乡村物质空间治理的关键抓手。乡村国土空间用途管制的对象涉及空间布局、功能属性和利用方式，其目的是提升乡村国土空间保护开发的质量，支撑生态文明建设。乡村国土空间用途管制是在生态文明建设理念和治理能力现代化的要求下，针对乡村国土空间要素、结构、功能的复杂性，以及用途管制空间的异质性和动态性等特征，以“详细规划＋规划许可”和“约束指标＋分区准入”为手段，优化提升乡村地域资源要素、结构体系和功能价值的重要举措。在乡村地区落实国土空间用途管制有利于强化国土空间开发权利合理分配、城乡关系融合、生态福利共享，实现城乡空间综合治理与乡村有序发展。
综上所述，乡村国土空间用途管制是对乡村地区各类空间资源要素在准入、转用、实施等环节进行监督、管理的过程，同时也是协调乡村国土空间要素、优化乡村国土空间结构、提升乡村国土空间功能管制效能的治理工具。
乡村国土空间是乡村振兴的物质基础。离散的空间组织模式、模糊的空间权属关系使得乡村国土空间结构功能更加复杂。空间规划纵向传导路径不畅、乡村用途管制策略缺失，以及规划指标和边界管控在乡村地区难落实是乡村国土空间利用面临的现实问题。城乡管控体系割裂、乡村人地关系失衡和生态价值弱化导致乡村振兴发展要素供给不足、空间利用功能弱化和权属结构转换受阻。识别乡村国土空间利用问题，落实乡村国土空间用途管制策略，是优化国土空间治理、助推乡村振兴的关键内容和核心路径。
乡村各类用地的数量指标与形态边界是发展权利分配的结果，各级各地政府对于土地发展权的博弈、上级规划管控与空间发展诉求冲突是乡村空间管制要素难统筹的主要原因。乡村国土空间全域要素是乡村空间结构优化、乡村地域系统构建的基础。乡村国土空间要素类型多样、属性结构复杂，难以对其全面统筹，这成为阻碍乡村发展的核心问题。具体来说，乡村土地资源从增量化向存量化发展，不同用地需求难统筹协调；乡村建设用地秩序混乱、耕地“非粮化”导致弃耕撂荒、粗放经营等，不利于农业发展；乡村人口流失与发展要素缺失下的村镇空心化、宅基地空废化以及公共空间杂乱化阻碍了乡村转型发展；人地关系失调、管制手段不当导致生态空间污损严重、生态产品供给受限，进一步制约了乡村发展。
乡村空间管制要素统筹是落实生态文明建设全域全资源保护的基础，空间发展要素流通则是实现乡村地域系统融合的前提。空间管制要素是乡村空间自然资源与社会资源的集合，管制要素难统筹阻碍了城乡发展要素的自由流通，乡村物质空间存在的管制困境以及城乡空间发展要素难互通进一步导致乡村转型发展困难。因此，乡村建设用地无序扩张、耕地保护力度不足、公共用地杂乱、生态用地污损等乡村空间全域要素统筹难题成为阻碍乡村振兴的关键因素。
城乡空间异构的治理逻辑致使城乡管控体系割裂，乡村空间系统的复杂性与规划体系传导的事权难匹配。优化乡村空间结构体系是提高乡村空间利用效率、实现乡村地域系统功能和价值的重要手段。乡村空间结构体系既包含村镇空间结构，也包括自上而下的政府管制事权结构。其中，村镇空间结构是构建城乡聚落体系的核心，构建完善、合理的村镇空间结构体系是乡村功能优化的保障。不同地类要素统筹困难导致乡村地域空间用地破碎化、大量乡村人口向城市单向流动导致村庄空心化，从本质上看，乡村聚落扩张和城镇化的快速推进造成了乡村空间聚落体系组织的低效。村镇空间结构不健全、空间权责主体不清、聚落体系组织无序、事权结构体系不健全导致自上而下落实的空间用途管制与乡村振兴发展诉求冲突；生产空间利用边际化、生活空间组织空心化、生态空间污损化给乡村振兴带来了结构性障碍；城乡管控规则的结构性差异阻碍了发展要素在城乡系统中的自由流通。优化乡村国土空间结构体系是完善乡村地域空间功能、有效联通城乡地域系统的基石。构建组织高效、协调有序的“三生”空间结构是完善乡村空间结构体系、促进乡村发展要素有序流通的重要举措。因此，建立健全乡村空间结构体系，促进耕地数量增减挂钩、土地发展指标跨区域流通等，对构建城乡空间联动管控体系、促进城乡发展要素双向流通和盘活乡村振兴发展资源具有重要意义。
乡村国土空间自然资源多样性和结构复杂性构成乡村空间功能的复合性特征，协调乡村空间功能与价值是实现乡村振兴的关键。由于乡村国土空间生产、生活和生态功能相互关联、互相影响，乡村土地利用结构复杂，空间功能冲突明显。国土空间的资源禀赋与功能配置矛盾是空间价值与功能难以协调的重要原因。基于空间的有限性，需合理分配发展空间，提高土地利用效率，合理规划、管制乡村物质空间，协调“三生”功能，实现空间功能融合、价值协调。
若乡村空间功能不协调、空间价值不显化，就难以激发乡村空间发展内生动力。乡村空间功能与价值协调以实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀为总体目标。在乡村发展过程中，重经济价值轻生态价值、重资源属性轻资产属性会阻碍生态文明建设、乡村转型发展。因此，保障耕地粮食生产功能、推动农业现代化发展、培育新型产业、整治农村闲置宅基地和公共服务设施建设是乡村空间价值实现的路径，推动生态资源资产化、显化生态产品价值是乡村国土空间价值实现的关键举措。
乡村国土空间用途管制通过统筹空间要素、优化发展空间格局可有效促进空间有序开发，提升国土空间开发质量，为实现产业振兴提供保障，推进乡村振兴战略的落实。乡村振兴不仅是物质空间的振兴，还包含人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴等。乡村国土空间用途管制通过提升空间发展质量、完善空间结构功能来增强乡村吸引力、活化乡村文化，助力文化振兴；通过优化空间利用结构，推动生态资源资产化、产品化，为生态价值实现提供路径，促进生态振兴。此外，乡村组织空间管制还能为乡村组织振兴、创新城乡空间组织提供解决方案。由此可见，乡村国土空间用途管制主要从强化乡村空间治理、优化城乡空间格局等方面助推乡村全面振兴。
在“管制政府”向“治理政府”转变的背景下，乡村空间“物质—权属—组织”治理有助于推动城乡融合，统一行使用途管制成为完善空间治理体系、实现乡村振兴的重要手段。乡村空间治理聚焦于物质、权属和组织空间治理，通过乡村国土空间要素、结构、功能和价值层面的治理优化城乡关系、激发内生动力、强化组织能力，推动乡村人才振兴、组织振兴、文化振兴。乡村国土空间用途管制是落实空间治理的手段，通过对物质实体空间、功能空间、组织空间的管制，协调多种类型的空间、统筹乡村空间格局与结构，具体路径为在规划编制、实施许可、监督管理等环节进行运作，划分不同功能空间分区与边界，采用“空间准入+使用许可”的管制手段来推进乡村空间治理。
乡村国土空间用途管制以“上下结合、多元主体参与”来强化乡村空间治理，即完善自上而下的治理政策，同时激发自下而上的治理潜力，调动多元主体参与，完善多元主体参与机制，激发社会公众的参与和监督作用。乡村国土空间用途管制带有政策强制性，但在具体管制实施中，市场手段可以作为行政手段的辅助。乡村国土空间用途管制有利于促进发展权均衡配置和空间正义的实现，通过完善基础设施和公共服务保障空间权利的公平配置，这体现了乡村国土空间用途管制推进乡村振兴的社会治理属性。
乡村国土空间用途管制面向乡村物质空间振兴和生态振兴，通过治理完善乡村空间结构，统筹城乡空间发展格局，促进乡村生产、生活空间转变和高质量发展。乡村国土空间用途管制落实规划管控规则，促进城乡管控一体化、治理目标一体化，以及城乡空间的连通。乡村国土空间用途管制通过管控乡村低效和不合理用地以及土地转用，合理配置“三生”空间和区位目标，从数量和布局上调整现有空间格局，为高效用地提供保障，优化国土空间开发模式和空间格局，助推乡村振兴。
乡村国土空间用途管制通过对土地利用格局、空间聚落体系以及产权配置结构的调整优化，协调城乡关系和人地关系，促进城乡融合发展。依据“山水林田湖草沙”生命共同体理念，乡村用途管制从单一用途管制向国土空间用途管制转型，强调全域空间整体性，统筹空间格局，优化全域空间结构与功能。乡村国土空间用途管制通过规划引导、空间限制、监督管理等手段，集约产业用地、保障农业用地、监管建设用地，合理规划用地布局，改变乡村土地碎片化现状；以提升农民生活品质为目标，根据农村人口分布与乡村聚落现状，通过对国土空间以及各类建设与保护边界的管制，对农业空间、生态空间、建设空间等功能空间进行优化，整合乡村空间功能，优化乡村空间结构及乡村聚落体系，形成“人—地—业”协同的空间格局。乡村国土空间用途管制通过引导人口集聚、优化产业结构与布局、集约节约利用国土资源，统筹城乡空间、协调区域发展，改变城乡要素流动和城乡价值流向。
面向全面振兴的乡村国土空间用途管制策略是实现乡村空间治理，推进乡村振兴战略实施的关键举措。乡村国土空间用途管制以乡村物质空间为管制对象，以乡村国土空间“要素—结构—功能”管制为核心内容。针对当前乡村空间利用中的规划缺位、耕地保护压力加大、基础设施与公共服务严重短缺等问题，应剖析自上而下的要素传导路径和传导内容，结合自下而上反馈的用途管制需求，将上位规划的数量、规模等指标要求逐级分解、细化、落实，结合用途管制统筹管制指标“刚性约束”和管制“弹性引导”，构建多元主体参与机制，进而激发乡村治理内生动力，实现治理能力现代化。在此基础上，将乡村国土空间划分为农业空间、建设空间和生态空间，进一步细化乡村国土空间用途管制策略，针对集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类、其他一般村庄等不同类型村庄的特色和现实发展需求提出管控策略，实现差异化管制，强化管制策略的可操作性。
本文尝试从“分级分区管制”“功能分类管制”“单元落实管制”3个层面探索面向乡村振兴的乡村国土空间用途管制策略，对如何构建“刚柔并济、上下协同、多元参与”的管控策略以及明晰管控要素传导路径和传导内容等进行研究，并提出相应的解决策略。“分级分区分类”的乡村国土空间用途管制体系为落实“全域全类型全要素”国土空间用途管制提供实现路径(图1)。其中：纵向分级管制体系与分级事权体系相对应，实现“要素管制”传导；分区管制体系与当前主体功能分区结合，实现“空间管制”；分类体系在落实镇村空间布局规划的基础上，因地制宜编制实用性村庄规划，释放村庄发展活力。
图1 “分级分区分类”的乡村国土空间用途管制体系图
依据镇、村、地块三级尺度，按照“逐级分解、要素传导、分类管控、分区细化”的原则与思路，确定“镇域统筹—村域管控—地块深化”的分级管控路径(图2)。其中，“镇域统筹”以提升乡村空间利用效率、推动城乡融合及空间一体化管控为主，镇域在落实上位规划资源底线要求的基础上，统筹并合理分配管控空间的要素指标，引导村庄各类用地合理布局。“村域管控”通过整合各类专项规划的用地需求，在划分农业空间、生态空间、建设空间的基础上进一步细化乡村国土空间用途单元，明确各单元的用地指标，采用“刚性管控+弹性引导”的管控手段，对生态保护红线和永久基本农田保护红线进行严格管控，对于不涉及强制性控制要素的规划内容，应适当增强弹性和适应性，以乡村国土空间分区管制实现空间的高效利用。“地块深化”即通过村庄规划将各项管控要素落实到地块图斑中，明确地块用途、落实地类指标、优化用地布局和功能，提高用地效率，以确保管制策略的有效实施。
图2 乡村国土空间用途管制“分级分区分类”策略框架图
在镇域尺度应依据农业空间、建设空间、生态空间三类空间的划分逻辑，落实刚性管控指标分解结果和“三线”划定成果，细化土地用途单元分区，分类引导村庄风貌管控，合理布局公共服务设施和基础设施，实现乡村空间结构性管控和要素传导。其中：镇域农业空间应对永久基本农田进行严格管控，细分农业用途单元，保障耕地质量；建设空间应提高土地利用效率，优化用地结构和功能；生态空间应统筹全域自然资源要素，挖掘生态空间价值，向下传导管制要素内容与管制任务，落实国土空间用途的“数量+质量”控制要求。在村域尺度细化用途单元分区管控要求，在农业空间的永久基本农田保护区落实刚性管控原则，“数质并重”保障粮食安全，并兼顾农业空间承载的经济、生态、文化多元价值功能；村域建设空间聚集了乡村居民居住、就业、消费和休闲等日常活动，因而该空间的管控与调整应立足于功能整合、结构优化、尺度调控，加强基础设施与公共服务设施的配套建设，提高居民生活品质和空间生产效率；村域生态空间以提供生态产品和发挥景观生态功能作用为主，通过人居环境整治缓解乡村开发建设与生态保护的矛盾，乡村生态产品价值的保值、增值、提质是实现乡村生态振兴、产业振兴、文化振兴的重要路径。
在对乡村国土空间进行分级分区管制的基础上，考虑到不同类型的村庄具有不同的现实发展需求，基于镇村规划确定的自然村庄分类结果，分别对集聚提升类村庄、特色保护类村庄、城郊融合类村庄、搬迁撤并类村庄和其他一般村庄进行国土空间用途管制(图3)，明确不同类型村庄国土空间用途管制的核心目标和重点任务，统筹推进各类村庄用地合理布局、产业可持续发展、基础设施和公共服务设施配置，确保不同类型村庄的国土空间用途管制有序实施。
(1)集聚提升类村庄包括现有规模较大、人口总量大、发展条件优势明显的中心村和重点村，以及在城镇规划建设用地以外新建的新型农村社区，其经济发展较快，市场化程度高。在对该类型村庄进行国土空间用途管制时，应注重协调生产、生活、生态空间，优化人居环境，提高土地利用效率，强化主导产业的支撑作用，形成融合生活居住、农业生产和旅游服务的空间功能结构，促进村庄功能转型和空间重构。
(2)针对特色保护类村庄的国土空间用途管制应统筹村域空间保护与发展的关系，延续村庄传统空间格局和街巷肌理，尊重村庄原有的生活习俗，保持村庄整体的形态风貌。
(3)城郊融合类村庄是完善城乡空间结构秩序、统筹城乡空间功能布局的主要载体。在该类村庄进行国土空间用途管制时要注重土地利用结构调整和布局优化，要综合考虑城镇用地的扩张需求，协调好各类建设用地和农用地之间的关系，加强城乡一体化、土地利用和空间布局管控，注重基础设施共建和公共服务共享，促进城乡产业融合发展。
(4)针对搬迁撤并类村庄用地结构混乱、基础设施建设较差的特征，可运用土地综合整治、城乡建设用地增减挂钩等手段，优化村庄土地利用结构，对闲置废弃用地进行复垦利用，同时推动农业规模化、现代化经营，综合提高土地利用效率。
(5)对于其他一般村庄，治理重点在于集中保护耕地、盘活存量建设用地、强化基础设施建设以及注重生态环境保护与修复。
在村域空间应细化用途单元分区，强调镇域统筹下的各类用地指标在空间用途单元的优化配置。村域尺度的国土空间用途管制主要是在镇域统筹、细化用途单元分区的基础上进行分区边界落实和单元承载指标配置等工作。农业空间的用途管制以刚性管控为主，严格落实永久基本农田保护的数量和质量要求，保障粮食安全；以弹性引导为辅，基于不同的资源条件和发展基础，适当发展设施农业、种养殖业等。建设空间的用途管制主要是对细分的乡村生活集中建设区和生产发展建设区进行分区管制。其中：乡村生活集中建设区的用途管制与空间优化应立足于功能整合、结构优化、尺度调控，注重提升乡村居民的生活质量；乡村生产发展建设区的空间优化则强调空间置换与集聚发展，充分挖掘存量空间价值，提高空间生产效率，促进产业经济发展。生态空间的用途管制需在严格落实生态保护红线的基础上，挖掘生态空间潜在价值，通过土地整治，在保障管控区生态功能的同时，探索生态价值向经济价值转化的路径和方式，保障生态空间在形态、功能上的完整性、连通性和系统性，以及区域生态安全和生态格局，缓解乡村建设空间扩张、开发与生态保护的矛盾，实现乡村的可持续发展。
基于乡村国土空间用途管制的内涵，本文分析了当前乡村国土空间开发利用面临的问题以及乡村国土空间用途管制与乡村振兴的内在逻辑关系，并从强化空间治理和优化空间格局两个方面解析了国土空间用途管制对乡村振兴的作用。乡村国土空间用途管制通过“物质—权属—组织”的空间管制，解决乡村国土空间全域要素难统筹、结构体系不协调、功能价值难显化等问题。通过开展“全域全类型全要素”的乡村国土空间用途管制工作，科学规划和管制乡村国土空间范围内的各项社会经济活动和自然资源，规范开发秩序，实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的目标，推动生态文明建设，促进国土空间治理体系与治理能力的现代化。乡村国土空间用途管制面向空间管控与社会治理的薄弱环节，综合提升乡村国土空间综合治理能力，对乡村振兴战略的实施具有重要意义。未来，差异化的规划策略、信息化的管制手段和多元化的治理主体等是乡村国土空间用途管制需深入探索的重要课题。
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