流域国土空间规划是国家空间规划体系的重要组成部分，是新时期推进流域综合治理和落实国家战略的重要抓手。黄河流域是中华民族最主要的发源地，随着黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略，如何深入贯彻落实国家战略要求，以流域国土空间规划为抓手，加强流域国土空间开发保护和治理的整体导控，提升流域空间综合治理效能，是亟待研究的课题。文章系统阐述了黄河流域国土空间规划的职能定位、作用、技术特点和重点，以及规划的核心任务和技术路线，并以河南段为例，对规划编制思路进行深入探讨，旨在为同类地区提供参考。

[关键词] 黄河流域；国土空间规划；国家战略；生态保护和高质量发展

[文章编号] 1006-0022(2022)11-0013-09

[中图分类号] TU981

[文献标识码] B

[引文格式] 欧阳鹏，郑筱津，倪凯旋，等．黄河流域国土空间规划编制思路与实践——以河南段为例[J]．规划师，2022(11)：13-21．

0 引言

新时期在我国大力推进生态文明建设的背景下，以长江、黄河等为代表的重要流域的综合治理问题日益受到国家层面的重视。黄河是中华民族的母亲河，保护黄河是事关中华民族伟大复兴和永续发展的千秋大计。2019年9月，黄河流域生态保护和高质量发展正式被列为国家重大战略。2019年9月18日，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话强调，“要坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持生态优先、绿色发展，共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河”。流域国土空间规划是国家空间规划体系的重要组成部分^①，是新时期推进流域综合治理的重要抓手，对于贯彻落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略、提升流域国土空间治理现代化水平具有重要支撑作用。如何深入贯彻落实国家战略，明确黄河流域国土空间规划的职能定位，厘清规划编制工作思路和技术方法，是亟待研究的重要议题。

1 关于流域国土空间规划的相关议题及研究进展

流域规划是流域治理的重要手段，新中国成立以来，我国分别在20世纪50年代、20世纪80～90年代、21世纪初开展了三轮国家流域综合规划的工作。规划重点从早期的单纯注重水资源供给管理和洪涝灾害防治拓展到水利发展、水资源综合利用、水生态环境保护等内容。但目前流域综合规划仍然是国家水利部门牵头编制的，隶属于水资源规划体系下的规划，规划的空间属性不足，对流域地区的自然资源整体保护利用、经济社会发展、国土格局优化和空间用途管制等方面缺乏考虑。在“十四五”开局之际，很多省份的政府各部门基于自身事权，分别平行编制了各自的流域专项规划，如防洪减灾规划、生态保护修复规划、水资源保护利用规划、文化旅游融合发展规划等。由于流域规划管理职能错配和跨部门协调机制不完善，“多规”空间冲突和矛盾问题突出，亟待进行整体空间的统筹协调。在新时期自然资源部履行“两统一”职责和“多规合一”的背景要求下，流域国土空间规划是推进流域“多规”协同、实现空间统筹的重要平台，需要尽快建立健全国家流域国土空间规划体系，明确流域国土空间规划的职能定位和作用、编制工作思路及技术方法，弥补流域综合规划在国土空间治理维度的不足，加强流域国土空间开发保护和治理的整体导控，以更好地提升流域空间综合治理效能，贯彻落实国家相关战略要求。

近年来关于流域国土空间治理和规划的研究逐渐兴起，现有研究主要集中在以下方面：一是关于新时期流域空间治理体系和制度改革方面的研究。例如，任保平等人围绕黄河流域高质量发展的空间治理体系建设主题，在理论逻辑、总体要求、重点内容和支撑体系建设等方面提出了相关思路；杜辉等人立足大江大河立法的新法理，探讨了流域治理的空间转向问题；邱衍庆等人从供给侧结构性改革的视角探讨了流域空间治理的路径创新问题。二是关于新时期建立流域国土空间规划制度和完善体制机制的探讨。例如，王启轩等人在总结国际经验的基础上，对我国流域国土空间规划制度构建思路进行了探讨，提出应以流域为空间主体，以水资源为核心内容，规划内容要充分体现全域空间管控的综合性，管理机构改革需重视流域治理的跨地区协调，同时提出了流域国土空间规划与水资源规划体系中流域综合规划的衔接思路；杨晓婷在反思传统流域治理定位局限和问题的基础上，探讨了长江流域国土空间规划改革的困境和出路，在红线管控、用途管制、规划协调、产权制度、生态补偿机制等方面提出了相关思路。三是关于流域空间演化特征研判和空间管控体系方面的研究。例如，魏伟等人研究分析了近20年来我国黄河流域农业、生态和城镇“三区空间”的演化特征及机制；贺冰清从促进高质量发展的角度出发，在分析我国重要流域开发管理现状特点及存在突出问题的基础上，提出加快健全完善我国重要流域空间用途管控制度的建议；文宇立等人从流域水生态环境空间管控体系转型的角度出发，探讨了构建适应新国土空间规划的流域空间管控体系；刘璐等人探讨了水环境约束分区下的武汉市湖泊流域产业、空间协同治理模式；朱江等人以大理白族自治州为例，提出了流域治理视角下“控、导、修”结合的国土空间规划思路。

从整体来看，新时期我国国土空间规划改革正处于探索期，流域国土空间规划的相关研究仍处于起步阶段，现有研究更多聚焦于流域空间治理的体系架构设计、体制机制完善等方面，关于流域国土空间规划本身的职能定位、编制工作思路和技术方法的研究较为薄弱，关于国家战略导向下如何有效贯彻落实流域国土空间规划的思路和方法也少有探讨。本文试图就此问题展开研究，并以黄河流域河南段为实践案例进行具体解析，以期为我国流域国土空间规划体系的建立和相关规划编制工作的开展提供参考。

2 国家战略导向下对黄河流域国土空间规划的基本认识

2.1 黄河流域国土空间规划的职能定位和作用

不同于国土空间总体规划和一般性的专项规划，黄河流域国土空间规划是以流域为主体、落实国家战略的区域统筹性专项国土空间规划，是落实黄河生态保护和高质量发展国家战略的重要举措，是指导黄河流域国土空间整体保护、开发、修复、利用的总体纲领。黄河流域国土空间规划具有鲜明的国家战略导向，这是规划的基本遵循和工作主线。

黄河流域国土空间规划的作用主要体现在四方面(图1)：一是落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略，谋划布局空间规划蓝图方案；二是对接落实国家、省上位相关发展规划，提供高标准空间基础支撑和资源要素保障；三是促进防洪减灾、水利发展建设、水资源综合利用、生态保护修复、综合交通及市政基础设施建设、历史文化保护传承等各类专项规划和行动协同，统筹空间布局，协调矛盾冲突，搭建统一的空间资源配置平台；四是衔接省、市、县各层次国土空间规划，搭建传导桥梁，一方面深化细化和支撑反馈省级国土空间规划，另一方面对流域内下辖各市县的国土空间规划编制发挥指导约束作用。

图1 黄河流域国土空间规划与国家战略、其他规划的关系示意图

2.2 黄河流域国土空间规划的技术特点和重点

不同于常规的省级、市级国土空间规划，以黄河流域为主体对象的国土空间规划更突出国家战略导向和流域功能协同视角，具有自身独特的技术特点和重点：

首先，更加注重深度贯彻落实特定国家战略要求，针对性地制定黄河流域生态保护和高质量发展的空间蓝图及行动纲领。不同于省级国土空间规划编制内容的全面性，黄河流域国土空间规划更注重从黄河流域生态保护和高质量发展国家战略任务出发，统筹推进流域生态环境保护和修复治理、流域安全防灾协同调控、流域水资源节约集约利用、黄河文化整体保护与传承创新、流域民生改善和基础设施保障，有针对性地开展国土空间方面的重大问题研究。

其次，更加强调流域治理视角和技术逻辑，深度研究黄河流域生态保护治理和高质量发展的规律与对策。规划以流域为研究对象、以流域分析方法为主要技术方法，更加注重统筹水安全、水生态、水环境、水资源、水文化的整体性空间要素(表1)，以及山水林田湖草沙的综合性保护治理；突出“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持生态优先、绿色发展，以水而定、量水而行，因地制宜、分类施策，统筹黄河流域上中下游、干支流、南北两岸、核心区与外围引黄灌溉区之间的关系，整体性、系统性推进高质量发展。此外，黄河流域国土空间规划并不追求大而全，更多聚焦基于流域水系统逻辑的重大空间保护、治理和高质量发展的导控安排，以促进流域山水林田湖草沙生命共同体健康发展、“人地水和谐共生”为重点任务。

再次，更加注重支撑黄河流域省际和省内跨区域协同治理，深入研究探索跨区域协同治理体制机制创新。黄河流域国土空间规划立足黄河流域整体视野，打破单个行政区壁垒，从跨区域综合平衡和整体效益最优化视角，加强跨省域和省内跨区域上下游地区之间的统筹协调，推进黄河流域国土空间的整体共保共建。同时，探索流域跨行政区域联合治水与生态补偿机制、跨区域公共安全防灾协同机制、跨区域公共服务和基础设施共建共享机制、跨区域文化保护传承机制、跨行政区产业协作机制等，提高流域区域整体协同治理水平。

最后，在更大尺度和精度上分析研判问题、制定规划方案，弥补省级国土空间规划编制深度的不足。黄河流域国土空间规划不局限于县级行政区单元，而是扩大尺度和精度，如在流域重点治理区域，精度达到黄河滩区、大堤两侧外延范围及滞洪区等范围。通过对黄河流域国土空间规划的深度研究，注重及时向省级层面反馈问题和建议，能有效支撑省级国土空间规划编制的调校修正工作，实现省、市、县多级空间规划的上下衔接和有效传导，确保重大战略意图的有效落实(图2)。

3 黄河流域国土空间规划的核心任务和技术路线

3.1 核心任务

从国家战略要求、流域特点与实际地情来看，黄河流域国土空间规划的核心任务是统筹流域国土空间保护、治理和高质量发展的关系，促进流域自然系统和人工系统的协调平衡，构建“人地水和谐共生”的流域空间治理新模式(图3)，实现在发展中高标准保护、在保护中高质量发展，促进流域绿色集约、安全韧性、繁荣高效和可持续发展。

规划要统筹完成四方面重点任务：一是坚持以水为脉，统筹解决水安全、水生态、水环境、水资源和水文化五大问题，按照山水林田湖草沙生命共同体的理念要求，构建健康、有机、循环的流域自然系统；二是坚持以人为本，统筹城镇、产业、乡村、文化和设施五类空间，构建集约、高效、宜居的流域人工系统；三是注重“人地水和谐共生”，构建保护与开发统筹兼顾的流域国土空间总体格局，形成流域空间规划治理“一张图”；四是统筹上下游、干支流、左右岸，建立健全跨区域协同和规划实施传导机制，协同推进流域空间高效能治理，确保规划战略和方案意图有效有序实施落地。

3.2 技术路线

作为贯彻落实国家重大战略的重要抓手，黄河流域国土空间规划编制要坚持国家战略导向和系统思维，注重“目标+问题+特色+实施”四位一体，首先要深度研判黄河流域各区段在国家战略中的定位和职责使命要求，同时因地制宜地开展国土空间利用现状分析和风险评估，以及流域资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价(以下简称“双评价”)，在此基础上综合论证确定流域国土空间保护和高质量发展的总目标与战略；其次，规划编制要遵循“一张图、五战略、三导控、三指引”的核心主线，统筹落实黄河安澜保障、生态保护修复、水资源节约集约利用、流域高质量发展和黄河文化保护传承五大重点战略，构建流域国土空间开发保护“一张图”，分区、分类、分段制定空间保护、治理和发展“三导控”方案；再次，在规划方案基础上统筹制定流域跨省域协调指引、省内跨区域协调指引和市县实施传导指引；最后，统筹安排重大行动工程，建立健全规划实施保障机制(图4)。

4 黄河流域国土空间规划河南段实践

4.1 夯实基础研究，准确认识黄河流域河南段的特殊地位与核心问题

黄河流域河南段横跨黄河中下游，在国家防洪安全、生态保护、经济发展、文化传承和粮食安全等方面的战略地位极为突出，具有不可替代的重要作用。贯彻落实国家战略，深入推进黄河流域生态保护和高质量发展，既是新时期河南省应承担的重要使命，也是重大机遇。黄河在河南省由三门峡灵宝入境、在濮阳市台前县出境，流经8个省辖市，全长711 km。黄河流域河南段(包括自然汇水区、沿黄地区和引黄受水区^②)共涉及14个省辖市、120个县(市、区)，总面积约为10.25万平方千米。

黄河流域河南段的特殊地位主要体现在以下方面：一是地理位置特殊，河道形态复杂，具有河道最宽、悬差最大、河势最不稳定、滩区面积最大、人口最多、历史灾害最严重等不同于黄河其他河段的突出特点，是黄河的“豆腐腰”，承担着保障中下游防洪安全的重任；二是作为连接黄土高原和黄淮海平原的重要生态过渡地带，其支流联系着太行山、小秦岭、伏牛山等重点生态功能区，承担着维护区域生态安全的重任；三是作为黄河流域重要的人口和经济中心，承担着引领黄河流域经济高质量发展的重任；四是作为中华民族和华夏历史文明的核心区域，承担着华夏历史文明传承创新的重任；五是河南引黄灌区覆盖区域是全国重要的粮食生产核心区，承担着维护国家粮食安全的重任。

经过现状评估和“双评价”发现，黄河流域河南段(包括引黄受水区)仍然面临着“两风险”(水安全风险、水生态环境风险)、“两矛盾”(水资源供需矛盾、国土开发保护矛盾)和“两不足”(黄河文化内涵挖掘不足、跨区域协同协调不足)的突出问题，这在一定程度上对黄河流域的生态保护和高质量发展形成了制约。

4.2 突出“三生”和谐，构建流域国土空间开发保护总体格局 

围绕黄河流域生态保护和高质量发展的五大战略主线，应紧扣黄河流域河南段的基本特点和矛盾问题，统筹上下游、干支流、左右岸，谋划流域高标准生态保护和高质量发展的空间蓝图及治理方案，促进流域绿色、安全和可持续发展。

基于黄河流域自然地理格局和人居环境演变规律分析及趋势研判，以及“双评价”，构建生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀、“三生”空间和谐共生的国土空间总体格局；利用元胞自动机模拟方法，运用机器学习和CA模拟技术，构建基于用地演变规律、空间发展动力及约束条件框定的城镇空间高质量发展预测模型，为流域国土空间格局优化和土地资源配置提供科学决策依据；统筹划定生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区、乡村发展区五类主导功能区，明确分区功能定位、用途管制规则和开发规模强度等核心指标，统筹优化流域国土空间格局。

4.3 突出“五水”统筹，系统推进流域生态保护与修复治理

从流域水循环系统的大生态观和理论视角，遵循山水林田湖草沙生命共同体的理念，系统分析黄河流域河南段水系统运行的质量和面临的主要问题(图5)，提出基于水安全、水生态、水环境、水资源、水文化“五水”统筹理念的流域水系统保护修复治理对策。

(1)保障水安全，夯实流域安全防洪减灾体系。

坚持安全优先的基本原则，建设系统完善的黄河防洪减灾体系，基本消除“二级悬河”，确保河床不抬高、堤防不决口，实现黄河流域长治久安。统筹流域防洪减灾工程设施布局，通过实施新建水库、扩建加固堤防、河道整治等一系列工程，进一步夯实黄河流域河南段以干支流水库、两岸堤防、河道整治工程、分滞洪区为主体的“上拦下排、两岸分滞”的防洪工程体系；统筹推进流域水沙综合治理工程，加强源头水土保持治理，优化水沙调控体系，减少流入黄河的泥沙含量，降低河道泥沙淤积；加强流域洪水淹没风险综合防控，分级分区防控黄河洪水淹没风险，有序开展中高风险区滩区村庄的搬迁工作。

(2)优化水生态，构建山水林田湖草沙生命共同体。

以流域水生态为核心主脉，以构建流域生命共同体为目标，践行山水林田湖草沙系统治理理念，统筹上下游、左右岸、山上山下、地表地下的关系，采取水源涵养区建设、污染源控制、水体水质净化、河湖水系连通、生态水量调度、生态水利工程建设等措施，构建循环、有机、健康的流域水生态系统(图6)；分段推进黄河干支流水生态保护修复、湿地生态恢复治理，促进干支流水系连通和生态林网廊道建设，加强重要生物栖息地和生物多样性保护；重塑健康自然的河道岸线形态，恢复自然深潭浅滩和洪泛漫滩的生境，强化涵养调蓄区的可持续服务功能；科学诊断流域上中游、左右岸不同生态损毁问题及分析成因，分区分类推进流域水生态系统、重要林草生态系统、水土流失和废弃矿山修复治理。

(3)改善水环境，统筹推进流域水环境污染综合治理。

重点推进水质较差的支流水环境治理，实施“一河一策”水质限期达标治理。全面加强工业、城镇和农业农村源头减排；加强黄河干支流沿线重点行业污染治理，加快淘汰高污染、低效益企业；严格高危高污行业的环境准入标准，推进企业技术改造升级，提高清洁生产水平；加强流域内潜在高危高污行业的环境监管督查；分区分类实行产业正负面清单管理，从黄河沿岸、产业集聚区、黄河流域整体3个层次因地制宜地制定产业准入正负面清单，严格空间准入和环境准入，禁止或限制高危高污行业项目建设；清理整顿黄河岸线范围内列入产业准入负面清单的产业和项目。

(4)集约水资源，统筹流域水资源高效配置和集约利用。

坚持水资源供给和需求管理并行、开源与节流并重，以水资源高效利用支撑和倒逼经济高质量发展。强化水资源最大刚性约束，“以水而定、量水而行”，按照区域水资源可利用量，合理控制开发利用强度，通过全面节水、强化控水、完善水网、统筹配水，构建“生态保障、用水高效、区域均衡、结构优化”的水资源配置格局；完善流域现代水网工程布局，构建流域水安全保障格局；推进重大水源工程建设，提高供水保障能力；高标准建设引黄灌区，推进灌区现代化改造；加大地下水治理力度，加快实施城乡水源置换；加快推进节水型社会建设，加强流域节水定额指标控制，分区分类精准化推进节水工程；稳步推进农业、工业、城镇重点领域的节水增效工作，积极推进城镇污水及雨洪再生利用。

(5)提升水文化，分段彰显黄河流域河南段的景观风貌特色。

分段营造沿黄城市特色景观，以桃花峪、东坝头为界，将黄河流域河南段分为中游段、中下游段和下游段。西段山水相依，可打造青山峡谷、平湖曲水的中游景观；中段城水和谐，应充分挖掘黄河中下游华夏文明发祥地的历史文化，形成湿地沃野、城景交融的黄河中下游景观；东段农水融合，应因地制宜地发展特色农业、牧草种植等，打造辽阔田园风光的下游滩区景观。通过推动郑州、洛阳、开封、三门峡等黄河沿岸城市空间风貌特色的整体提升，打造沿黄城市特色景观。

4.4 突出“五维”提升，统筹推进流域国土空间高质量发展

围绕城镇、乡村、产业、文化、设施五大领域，坚持绿色发展、以人为本的基本原则，妥善处理开发与保护的矛盾，提升黄河流域国土开发效率和品质，更好地满足流域人民群众美好生活的需要。

(1)沿黄城镇空间增效提质。

优化流域城镇格局，推动流域上下游、左右岸联动发展。打造郑州都市圈与洛阳都市圈核心引领区，强化区域中心城市和县城的支撑作用；合理引导并控制城镇发展规模，分类引导都市圈内外城镇高质量发展，划定都市圈提质增效区、都市圈战略拓展区、都市圈提档升级区、都市圈特色成长区、外围中心城市集聚发展区、县城补短板强弱项区等分区，从规模控制、土地供给、产业发展、公共服务提质、区域辐射等方面进行分类引导，分类优化城镇土地资源配置，促进空间高效集约发展；完善城镇蓝绿空间网络，促进城镇与山水林田湖草沙自然生态环境融合共生；充分挖掘城市地域文化特色，加强历史文化遗产空间的保护修复与改造提升。

(2)沿黄产业空间优化升级。

构筑高质量产业平台，引导优势产业集群化发展。以郑州高新技术板块和洛阳先进制造板块为“两核”，引领黄河流域产业高质量发展；打造一批特色优势产业板块，构建流域产业集群化发展格局；以提高产出效率为目标，分类引导产业集聚区高效集约发展，建立完善的工业用地高效集约利用激励约束机制；优化矿产资源开发利用格局，提升绿色化水平；优化产业集聚区矿业发展方向，提高矿业开发利用的集中度和规模化水平，持续推进绿色矿山建设。

(3)沿黄乡村空间分类振兴。

一是严格贯彻落实国家粮食安全战略与河南省建设现代农业强省的总体要求，优化农业空间开发总体格局，因地制宜、分类统筹推进农村土地综合整治。优化乡村居民点布局，提升农村人居环境品质；按照城郊融合类、特色保护类、拓展提升类、搬迁撤并类、整治改善类5种类型，因地制宜引导优化流域农村居民点布局；探索历史文化保护型、集体产业整理型、康养休闲旅游型、生态涵养搬迁型等不同类型乡村各具特色的发展路径，有序推进村庄建设，促进乡村振兴；加强农村宅基地管理，集约节约利用农村建设用地；加快提升乡村人居品质，打造生态宜居美丽乡村；统筹推进农村土地综合整治，提升农业空间质量。

二是优化黄河滩区分区功能布局，按照防洪安全和生态优先原则，引导滩区人口与建设规模减量发展，依据“高滩高效农业示范区和特色小镇综合区、二滩生态农业种植区、嫩滩生态保育修复区”的空间格局，实行差异化分区引导与管控。按照嫩滩、二滩、高滩分区分级完善黄河滩区国土空间用途管控措施；稳步引导滩区移民迁建和扶贫安置，健全农村土地要素流转机制，强化基础公共服务支撑与保障。

(4)黄河文化空间传承创新。

深入挖掘和全面整合黄河流域的文化资源，促进黄河文化的整体保护与活化利用，讲好“黄河故事”，打造国家级黄河文化主地标和核心展示区，支撑河南省华夏文明传承创新核心区建设。首先，构筑黄河文化保护传承空间格局。构建黄河干流文化遗产展示主廊道和黄河文化次级走廊，建设中原文化展示核心区，提升黄河文化主地标形象，同时打造文化展示集群和多个特色文化展示节点，推进主题化保护、传承和展示建设。其次，构建黄河文化保护传承地体系。全面梳理流域范围内的各级各类历史文化遗产，统筹划定黄河文化遗产保护控制线，构建“核心保护区—建设控制区—文化传承创新区”三级管控引导的文化保护传承地体系，加强对黄河文化保护空间与“三区三线”的统筹协调。最后，打造流域文化旅游融合发展体系。以“黄河故事”为主线，建设体现中华悠久文明和中原独特魅力的黄河文化旅游带及黄河文化旅游核心区，积极创建黄河国家文化公园重点建设区；重点建设一批文化旅游融合片区，精心策划一批特色主题文化旅游精品线路；推进一批重要黄河文化遗产保护工程，以及黄河文化博物馆群、文化主题公园和黄河文化产业园区等建设项目；推动构建“快旅慢游”的沿黄文化旅游风景道体系。

(5)服务设施空间高效支撑。

一是构建梯度均衡的公共服务体系，提升公共服务普惠水平。打造“区域/地区两级中心+多基地”的高等级公共服务体系，因地制宜地建设一批特色化、专业化服务示范基地，提升区域公共服务能力；加快推进县城公共服务补短板强弱项，提升建设标准和服务覆盖水平；推进基本公共服务设施均等化布局，推进各等级城市15分钟社区生活圈建设。二是构建网络一体化的综合交通体系，提升流域互联互通水平。建成以轨道交通为骨架、以公路为基础、以民航与内河航道为补充的综合立体交通网；统筹跨河通道规划布局，增设跨黄河通道，更好地满足跨河通行需求；统筹沿黄通道规划布局，构建沿黄河两岸集铁路、轨道于一体的快速通道体系，打造以沿黄旅游公路为主线、以慢行步道为支线的生态绿道体系；加快提升城市综合交通服务水平，稳步提升城乡一体化交通服务水平。三是构建集约高效的市政基础设施体系，提升基础支撑保障能力。构建完善的油气输送储配体系，构建流域高效智能电网体系，推进信息基础设施建设，开展智慧城市试点示范；加快城镇供水设施建设和改造，全面提升城镇排水防涝能力。

4.5 突出分区施策，实行流域国土空间分级分类导控

针对黄河流域河南段的特点和需求，统筹流域上下游、干支流、左右岸，分区分段施策，制定差异化的流域国土空间治理措施。

首先，综合考虑黄河流域自然汇水地理格局、经济地理格局和文化地理格局的特点，研究提出黄河流域分区分段方案，并针对分区分段精准诊断、识别流域生态保护和高质量发展面临的问题，统筹制定分区分段差异化的流域空间规划治理方案。

其次，进行“一干六支、三区七片”的分区差异化导控和精准施策(图7)，从生态保护、生态治理和高质量发展三方面制定分区管控实施方案(图8)，作为指导流域内相关市县国土空间规划编制、实行流域内国土空间用途管制、推进流域生态保护和高质量发展重大项目实施的重要依据。“一干”，即黄河干流沿线地区，将滩区依据洪水淹没风险划分为嫩滩、二滩、高滩，沿线5 km地区以大堤、100 m、500 、1000 m为节点划分“五层”，实行差异化用途管控。“六支”，即流域内6条重要支流河道外1 km的地区，实行生态屏障区(100 m以内)和控制建设区(100～1000 m)两层分级管控。“三区”，即根据流域自然水文特点和影响紧密程度，将流域划分为核心区、拓展区和协同区。“七片”，即在“三区”基础上，根据上中下游分段特点，提出7个片区单元，围绕黄河流域水安全、水生态、水环境、水资源和水文化等保护和治理性要素内容，以及人、地、产、城、乡等高质量发展要素内容，落实“核心指标管控+重大行动指引+用途管制规则”，进行分区行动指引与空间管制和差异化导控(图9，图10)，落实河南省黄河流域国土空间开发保护的总体目标和战略，为下位规划和重大开发建设项目提供基本管理依据。

4.6 突出分层传导，建立健全流域多层次协同与实施传导机制

紧紧围绕黄河流域生态保护和高质量发展国家战略要求，在分析识别流域跨区域协同矛盾问题的基础上，统筹制定协同与传导的目标、原则和重点，进行“跨省协同—省内协调—市县实施传导”三大层次的协同传导指引，构建纵向、横向贯通的规划实施传导机制，搭建省级、市级、县级国土空间规划衔接的桥梁，有效提升流域空间治理效能和精细化水平。

以跨省协调和省内协调为重点，完善分工协作和联动发展机制，以生态环境保护、水资源配置、防洪减灾体系构建、基础设施互联、文旅品牌共建、重点产业协作等为重点，强化战略统筹、规划对接、政策协调，推动黄河流域区域协同发展。同时，构建“三大分区战略目标引导—三滩七区规则行动指引—市县层面管控实施引导”三层次规划指引与管控体系，指导市县(区)国土空间规划编制实施管理，确保规划战略和方案意图有效有序实施落地。

此外，搭建流域国土空间规划与省级国土空间总体规划、专项规划之间的传导反馈桥梁，在深化落实省级国土空间总体规划总体战略的同时，为流域水生态、水环境、水安全、水资源等专项治理领域提供精准化支持；推动生态保护治理、防洪安全、水资源综合利用、文化保护等部门和行业专项规划在统一空间平台上的协同，发挥空间的整体效能。

5 结语

作为响应国家生态文明建设要求和推动区域协调发展的重要手段，流域治理在我国国家治理体系中的重要性不断提升。从国内外经验来看，流域治理逐渐从单纯注重水利防洪的单一目标导向向注重经济、社会、生态统筹兼顾的综合目标导向转变，从强调末端污染防治管理向优化空间布局的源头治理转变。传统的水利部门牵头的以水资源规划体系为核心的流域综合规划已经难以承担国土空间整体开发保护和经济社会高质量发展的战略要求，为顺应国家规划体系重构的要求，我国需要加快构建流域国土空间规划体系，并将其作为推进流域综合治理和落实国家流域战略的重要抓手。

本文结合黄河流域河南段的规划实践，探讨新时期黄河流域国土空间规划的职能定位和编制思路，旨在对同类地区的规划工作有所启示。由于黄河流域具有国家战略特殊性，河南段具有其地域特殊性，对于其他不同层次和不同类型地区的流域国土空间规划，仍应结合实际情况加强研究总结，逐步形成我国流域国土空间规划体系的完整拼图。

[文章基于《河南省黄河流域国土空间规划(2020—2035年)》项目阶段成果实践总结撰写而成，感谢课题组提供的相关支持和帮助。]

【注　释】

①2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，“相关专项规划是指在特定区域(流域)、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用作出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划”，并要求“跨行政区或流域的国土空间规划，由所在区域或上一级自然资源主管部门牵头组织编制”。

②综合考虑上下位规划衔接和黄河流域河南段的特点，河南省黄河流域国土空间规划的范围不局限于自然汇水区，而是拓展到干流和支流流经的县级行政区单元，以及外围的引黄受水区范围，划分核心区、拓展区、协同区并进行分层分类指引。