0 引言
2019年5月，《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》(以下简称《若干意见》)明确提出“将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划”，国土空间规划是集开发和保护于一体的规划，山水林田湖草沙是一个生命共同体，其中水既是发展和生态的底线也是资源。加强生态环境分区管治，量水而行，推进生态系统保护和修复，是国土空间规划的重要内容。2021年颁布的《中华人民共和国长江保护法》(以下简称《长江保护法》)将长江流域从传统的水系空间升级为独立的国土空间，要求在空间上推进系统治理、开展综合整治，以充分发挥规划对国土空间开发保护的“管总”作用，加强国土空间全域管控。《长江保护法》强调了流域国土空间规划要科学有序统筹布局生态空间、农业空间、城镇空间，划定生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界三条空间管控边界，统领长江流域国土空间利用任务。这是我国第一次从立法层面确立了流域国土空间规划的法律地位，对推进长江流域空间的保护和管控有重要意义。
2018年4月，习近平总书记在对湖北武汉市、宜昌市、荆州市等地进行考察时明确指出，要给长江经济带发展“立个规矩”，就是要坚持把修复长江生态环境摆在推动长江经济带发展工作的重要位置，要共抓大保护，不搞大开发，要科学的发展、有序的发展，要走生态优先、绿色发展之路。湖北是长江经济带中径流里程最长的省份，也是最中心的区域，是长江流域重要的水源涵养地和国家重要的生态屏障。湖北长江经济带的空间资源保护与空间管控的统筹既关系到湖北自身的发展，又对长三角、成渝等长江流域上下游重要都市圈和城市群的发展具有重要影响。
为了促进长江流域的高质量发展，解决其在自然资源、生态环境保护及空间发展方面的冲突，有必要结合国土空间规划的相关要求，系统研究流域资源要素，提出科学的保护和管控措施，推进流域空间规划与国土空间规划融合。基于此，本文以湖北长江经济带为例，结合湖北省第十二次党代会上省委省政府提出的在全省范围内统筹流域治理的相关要求，深入剖析流域空间中各类保护要素和发展要素之间的关系，探索流域空间分区以及保护和管控路径，并针对性地提出具体策略，为流域国土空间的相关研究提供一定的参考。
1 长江流域空间规划与生态保护概况
1.1 长江流域空间规划
我国20世纪30年代开始对流域空间进行保护，当时采取的措施是在黄河、长江、珠江等流域设置水利委员会等流域管理机构，并制定组织条例与法律保障。1988 年《中华人民共和国水法》颁布实施后，流域管理与区域管理相结合的体制初步建立。同年，国家授权长江水利委员会在长江流域内行使水行政管理职能，负责长江全流域的规划编制和监督实施工作。
2007年，水利部会同相关部门建立了流域综合规划修编部际联席会议制度，组织长江水利委员会和长江流域19个省(自治区、直辖市)的有关部门，在深入开展现状评价、总体规划、专业规划和专题研究的基础上，编制完成了《长江流域综合规划(2012～2030年)》，这是我国首个通过国务院审批的流域综合规划，也是长江流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的基础与依据。《长江流域综合规划(2012～2030年)》提出了对流域防洪减灾的总体要求，明确了水资源和水环境保护与利用的需求，较为全面地对长江流域进行了统筹规划，但始终是以“水”本体为核心，对与水相关的要素资源和空间的考虑较少，与土地规划、城乡规划等规划的衔接不足；分区治理落后于系统保护，与主体功能区划冲突较大，主体功能区划确定的重点生态功能区与流域层面需保护的区域不完全一致；岸线利用落后于城镇建设，与三类空间的建设目标和要求不符，码头等岸线空间的粗放利用与城镇空间的集约节约利用存在冲突，对长江流域沿线的资源保护和空间开发利用造成了极为不利的影响。
1.2 长江流域生态保护概况
2021年３月１日施行的《长江保护法》是长江流域生态环境保护的法律依据，其设立了资源保护专章，明确了长江流域水资源保护与利用要优先满足城乡居民生活用水，保障基本生态用水，并统筹农业、工业用水及航运等需要，但其核心仍然是水资源的保护和利用，对生态环境保护的具体保障措施要求没有明确的规定。长江流域沿线涉及的范围广泛，且生态环境错综复杂，用同一套标准来开展全流域的生态保护工作是不切实际的，还需针对当地实际情况制定生态保护细则。
随着社会的快速发展，长江沿线的城市生活、工业生产、农业种植和岸线开发等人类活动对长江流域的影响也日益加深。2016年以前，长江流域生态环境问题突出，沿江重化工污染物排放情况严重，劣Ⅴ类断面较多。自2016年召开的推动长江经济带发展座谈会确定了“共抓大保护，不搞大开发”的总基调后，沿江各省市围绕长江保护修复展开了一系列攻坚战，经过几年艰苦卓绝的“长江保卫战”，沿江化工企业的清退工作取得了显著成效，长江流域优良断面比例逐年上升，在落实长江“十年禁渔”计划后，长江江豚等稀有物种的出现频率也有所增加。
虽然长江流域的生态保护有了一定成效，但是未能形成全域一体的生态保护体系。例如，长江岸线利用不合理，码头港口建设较为粗放，部分生态敏感段遭占用或受人类活动干扰；农业、工业等领域的水污染防治存在很多薄弱环节，生物多样性受人类活动的影响仍较为严重。这些问题不仅与水体本身有关，还是生态、生产、生活互相影响的结果，因此需要统筹考虑国土空间、生态环境、社会发展等多方面的因素，有效落实长江流域生态保护工作。
2 长江流域空间划分研究框架
流域空间是一个复杂体系，一般涵盖了一个水系的干流和支流所流过的整个地区。长江流域跨越我国东中西三大板块，上下游的资源、气候、地势差异明显，各区段包含的行政管理单元数量不同，因此流域空间研究既要考虑流域不同区段的地理特质分异，也要考虑国土空间治理的可行性。
依据《长江保护法》的规定，长江流域的所有规划都必须发挥对推进长江流域生态环境保护和绿色发展的引领、指导、约束作用，而长江流域的生态环境又是国土空间、生态环境、社会发展综合作用的结果。在国土空间规划背景下，流域空间总体研究框架可概括为一个目标、四大维度、多类分区、四项管控和一套机制(图1)，即围绕高质量发展的总体目标，对长江流域全线在自然资源禀赋、生态保育功能、安全保障功能、生产服务功能等方面的保护和利用价值进行综合评价，再根据评价结果进行针对性的管控和引导。对应到国土空间规划领域，就是在分区上强化与主体功能区划的关联性，在措施上与国土空间规划中的生态空间、农业空间、城镇空间及岸线的保护与开发要求相协调，同时也要针对流域上下游的紧密关系，在保障机制上探寻协同发展政策路径，以减少流域空间内的冲突。
(1)保护控制区。
保护控制区域主要包括涉及世界自然及文化遗产地、国家级或省级自然保护区、风景名胜区、种质保护区等重要资源且对水安全、水生态、水环境有重要影响的区域，以及面积较大的蓄滞洪区域。
湖北长江经济带保护控制区主要分布于长江流域中段和西段，包括沿长江分布的大部分国家级和省级重点生态功能区及农产品生产区，是需要重点进行生态保护与修复的地带，具有丰富的山林水体资源。例如，洪湖市和石首市凭借超长的长江岸线、国家级自然保护区以及丰富的湿地资源，成为湖北长江经济带内的重点保护修复区域，而洪湖市和石首市在2020年湖北省社会经济发展中排名47和57位，属于中等偏下水平，较多的保护和修复空间在一定程度上影响了城市的经济发展，导致城市在传统产业领域的优势锐减。但是这些城市仍然在生态发展和绿色转型上不断革新，寻找突破口。
(2)治理修复区。
治理修复区指具有一定的安全保障功能和生态、生产服务功能及价值的区域，包括但不限于因水系发达或林草丰富而形成的农林牧渔优势区域。
湖北长江经济带治理修复区主要分布于流域两端，以农产品生产区为主，兼有部分需要适当发展的重点生态功能区和需要进行生态维护的重点开发区，大部分中心城市的周边县市区及边缘区均处于该区域。武汉城市圈中60%以上的县市区都属于治理修复区，该区域内的城市分为两种，一种是社会经济水平较强的，虽然其自然资源不够丰富，但是有较多的岸线资源，典型的有百强县市枝江市、宜都市、大冶市；另一种是经济发展水平较弱的，其岸线资源有限，但湖泊湿地资源丰富，如梁子湖区和团风县等。
(3)引导发展区。
引导发展区是指除保护控制和治理修复以外的区域，与流域相关的资源保护等级较低，且有重要的生态、生产服务功能。
湖北长江经济带引导发展区主要集中于武汉市、宜昌市等区域性中心城市及周边，大部分属于重点开发区域，是城镇化发展水平较高的地区，经济社会发展动力较为强劲，以市辖区为主。该类区域涉及的自然保护区、公益林等保护要素较少，相较于其他地区更适宜进行城市建设开发，但也要考虑沿江建设对长江环境的影响。
3.3 流域空间分区管控内容
根据流域空间的划分结果，对不同分区给予不同的引导。针对湖北长江经济带的发展特点，结合国土空间规划对生态空间、农业空间、城镇空间以及岸线利用等方面的要求，提出差异化的国土空间管控策略，具体包括：在生态保护中关注水资源、水环境、水生态等关键要素的保护和修复，在农业生产中关注效率提升和农业污染整治等，在开发建设中关注安全发展和服务功能的提升，在岸线利用中关注港口码头和滨江景观环境等，既注重保护也注重发展，强调在保护中发展，在发展中保护。
3.3.1 保护控制区管控内容
针对保护控制区拥有多种保护资源和重要保护要素的特点，在资源保护和空间利用等方面应依法实施最严格的管控措施。
(1)生态保护控制：严格保护，全面修复。
全面推进生态保护，将沿江湿地保护纳入生态文明建设，对各级自然保护区、水源地等进行严格保护，鼓励非稳定耕地退耕还湿，引导生态移民逐步迁出。同时，加快推进生态修复，全面清除江滩湿地鱼塘，对非法用地的码头、厂矿实施平整土地、补植苗木、乔灌草合理配置等措施，确保已取缔的非法码头岸线复绿率达到100%，植物成活率达到100%，全面恢复和修复沿江湿地生态系统。
(2)农业生产转型：全域整治，领先示范。
提高全域国土综合整治水平，严守永久基本农田保护红线，推进节水工程、农田生态修复工程、高标准农田建设工程和耕地质量提升工程的建设，修复农田生态环境。整体提升农业现代化水平，在长江湖北段上游依托临江山地发展特色林果产业，固山增绿。在长江湖北段中下游推进江汉平原粮棉油产业带及标准化畜牧水产养殖基地建设，建设科技成果先导示范基地、农业国际合作与交流基地，做强湖北“粮仓”。
(3)开发建设引导：安全建设，绿色发展。
以安全建设为前提，坚持“以安全保发展，以保护促发展”，严格管控蓄滞洪区内的开发建设，严守城镇开发边界，科学控制城镇开发强度，减轻城镇生态环境压力，提升县城和重点镇的安全韧性。把绿色转型作为动力，立足资源环境承载力，严格环境准入，保障优势特色产业用地需求，创新培育生态产品交易市场，实现产业绿色发展。
(4)岸线腹地利用：港口清查，洲滩严控。
促进港口码头集约利用，原则上不再新增港口码头，规划港口岸线占岸线的比例原则上不超过15%。严禁危化品码头、排污化工企业在长江沿岸布局；对现有码头用地进行集约利用与绿色改造。严格禁止长江洲滩不合理的开发活动及工程措施，沿江1 km以内除建设生态公园、江滩风光带等项目外，不得建设其他生产设施。
3.3.2 治理修复区管控内容
治理修复区应根据其生产、生态的优势本底条件，消解农业、工业及城市建设带来的污染并进行开发控制。
(1)生态保护控制：恢复系统，改善功能。
全面控制和削减城镇生活污水与工业污染排放量，保护生态岸线，保障流域水质安全。构建连续完整、结构稳定、功能完备的沿江生态系统，改善长江沿线森林景观和生态功能，提高长江经济带绿色生态廊道建设水平。
(2)农业生产转型：城乡互补，三产融合。
分类实行农业污染整治，上游地区鼓励以整县或区域为单元整体推进农村污水和垃圾收集处理系统建设，规范和引导养殖废弃物资源化利用，推行种植业清洁生产，严格控制农药污染。下游地区由于靠近武汉等大城市，应加快发展以适度规模的种养业为主的第一产业、以农产品加工为主的第二产业、以观光休闲和乡村旅游为主的第三产业，做优城市有机“菜篮子”。
(3)开发建设引导：合理控制，集约发展。
重视城市功能的优化，统筹安排蓄滞洪区内的土地开发利用和经济建设，合理控制整体开发规模和强度，引导滨江产业空间集约集聚发展，新建和改扩建项目必须经过严格论证，不可对防洪安全、河势稳定、供水安全、航道稳定等产生影响。
(4)岸线腹地利用：功能优化，使用控制。
加速岸线利用项目的清理整改，尽早完成沿江15 km范围内的化工企业“关改搬转”。取消长期占而不用或者多占少用的岸线的使用权，尚未开发的优良岸线优先用于公用码头建设。协调港口、工业、仓储等的空间布局，引导产业向陆域纵深发展。
3.3.3 引导发展区管控内容
引导发展区是城镇发展的重要区域，应通过对相关开发建设的引导，确保各类空间有序发展和品质提升。
(1)生态保护控制：清退整治，重构生态格局。
推进长江生态岸线不合理占用用地项目的清退整治工作，加强腾退岸线的生态复绿，恢复沿线绿地、湿地、林地，改变“重岸轻滩”的传统理念，抢救长江岸线最重要的生态空间，打通区域性生态廊道，重构流域生态格局。
(2)农业生产转型：城乡融合，人地匹配。
依托特色产业园区，充分发挥城市对农村地区的辐射带动作用，推进乡村与周边城镇融合发展，形成“现代农业示范园+物流园+生态工业园+城镇”的“产—园—城”发展格局；促进城乡农产品的快速流通，吸引农村人口向城镇转移，鼓励旧村整合和社会主义新农村建设，以产业集约发展和农民集中居住为原则探索人地和谐的新型城镇化路径。
(3)开发建设引导：港城联动，集群开发。
适度超前布局和建设交通、水利等重大基础设施，科学引导城镇开发布局，提高公共服务水平，促进要素和人口合理聚集，推动土地集约高效利用。在上游翻坝核心区及下游深水良港等区域适当布局沿江工业园区、港口等相关设施，形成临港产业园和物流园一体化发展的“一港双园”驱动模式，实现港城良性互动。同时，加强跨区域流域产业示范园区建设，强化中心城市的带动作用，以城市群和城镇带为重点推进岸线、港口资源的集聚开发与利用，科学制定长江流域发展负面清单。
(4)岸线腹地利用：空间营造，风貌提升。
全面提升沿江城市岸线休闲旅游功能，突出滨江和文化特色，将宝贵的岸线资源还给市民和游客。在城区沿江岸线打造城市滨江公共开放空间，融入代表城市文化的特征元素，提升沿江空间的风貌品质，让沿江城镇空间岸线变成美丽的生态岸线、市民的休闲岸线和游客的观光岸线。
3.4 流域空间协调保障机制
为保障流域空间不同分区以及上下游之间的资源共享与经济社会平衡发展，政府及相关部门从考核、有偿使用、生态补偿等方面配套了管理机制，以有效推进长江全流域空间的保护与管控。
3.4.1 建立分区政府考核机制
发挥绿色GDP“指挥棒”的引领作用，将绿色发展目标纳入各市(州)、县领导目标责任制，并针对不同管控区建立不同的考核机制，各市(州)、县应分类建立区域发展成果评价指标体系。
在保护控制区，应健全生态保护优先的绩效考核评价机制。对地方政府的考核以生态空间规模质量、生态产品价值、产业准入负面清单执行情况、自然岸线保有率和民生改善等方面的指标为主，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业增加值、农产品生产、财政收入和城镇化率等指标。
在治理修复区，应健全农业发展优先和提高农产品保障能力的绩效考核评价机制。对地方政府的考核以农业空间和生物资源利用空间规模质量、农业综合生产能力、产业准入负面清单执行情况、农民收入、耕地质量和土壤环境治理等方面的指标为主，不考核地区生产总值、固定资产投资、工业增加值、财政收入和城镇化率等指标。
在引导发展区，应健全工业化、城镇化水平与质量并重、集约化发展优先的绩效考核评价机制。对地方政府的考核以地区生产总值、吸纳人口、财政收入、要素聚集程度、城镇土地产出效率、常住人口基本公共服务均等化、资源环境承载能力状况等方面的指标为主。
3.4.2 建立流域岸线有偿使用机制
综合考虑不同区域港口通达性、岸线稳定性、岸线前沿水深、后方陆域场地大小、岸线前沿水域宽度等自然和社会经济因素，对长江岸线资源实施综合评估；设立长江岸线资源管理和交易机构，建立统一的长江岸线资源使用权交易平台，并确定岸线资源利用收费制度。岸线资源占用费专项用于河口的整治、防洪防浪设施建设等，任何部门和个人不得截留或者挪用。
3.4.3 探索跨区域生态保护补偿机制
引导受益地区与生态保护地区、流域下游与上游之间通过自愿协商建立横向补偿机制，采取资金补助、对口协作、产业转移、共建园区、技术和智力支持、实物补偿等方式开展横向生态保护补偿试点。同时，各地方政府应统筹考虑生态产品价值、生态保护红线、产业准入负面清单和生态保护成效等因素，加大区域流域转移支付力度，落实国家支持重点生态功能区建设的投资政策，鼓励位于生态修复区内的县(市)、乡(镇)与邻近的治理维护区或发展引领区共建产业园区，积极发展“飞地经济”，探索建立跨界重大生态环境损害赔偿制度，形成流域间生态环境保护的协调和补偿机制。
4 结语
新时期流域空间的保护与发展离不开国土空间规划层面的统筹与协调，流域空间的保护已不限于水体本身的保护，还与生态保护、农业生产和城镇发展密不可分。流域空间的发展不但与各流域机构(水利委员会)相关，而且关乎流域内的各省份、城市和乡村。本文在研究湖北长江经济带流域空间的过程中发现，各类要素评价结果与主体功能区划匹配程度较高，集群性特征较强，说明流域空间规划与国土空间规划在省级层面具备统筹协调的基础，通过合理分区和管控引导，有利于实现生态保护、资源利用、安全发展等多重目标，在同一国土空间内实现多重生态和经济效益。在国土空间规划上下协同推进的关键时期，应将相关流域空间资源保护与空间管控作为国土空间规划中专项研究的重要内容之一，同时广大规划师也应关注这方面的研究。
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