土地储备作为政府宏观调控的政策工具，在引导城市发展方向、优化土地管理运营、保障民生福祉等方面发挥着重要作用。文章从“三调”成果的技术特点与应用方向入手，依托“三调”成果对数据统一、潜力评估、规划决策、实施评估的支撑效用，从储前、储中、储后环节建立“一摸清、二平衡、三评估”的土地储备规划体系，以提升新时期土地资源供给的前瞻性与实效性。

[关键词] “三调”；土地储备规划；潜力评价；资金平衡；评估监测

[文章编号] 1006-0022(2022)09-0047-05

[中图分类号] TU984.11⁺3　

[文献标识码] A

[引文格式] 刘宇舒，吕飞，王振宇．基于“三调”成果的土地储备规划优化思路探索[J]．规划师，2022(9)：47-51，60．

在国土空间规划新的理念与体系下，为保障城市有序、高质量发展，推动项目落地实施，急需编制基于“三调”成果的土地储备规划，其目标与重点在于：一是服务于城市的长远发展与能级提升，保障城市重大基础设施、重大民生保障项目等公益性项目与指标的落地；二是满足不同部门的发展诉求，寻求发改、国土、财政和环保等部门的利益平衡点；三是规范土地管理和出让过程的前置性工作，降低市场化政策潜在的公共风险，避免公平失衡。然而，现阶段囿于数据整合、质量控制、平台管理等方面的问题，土地储备规划工作仍相对薄弱，对于达成上述目标的支持力度及提升规划的精细化水平有待加强。2017年国务院发布《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》(国发〔2017〕48号)，全面开启“三调”工作，以深化、细化我国土地利用的基础数据。相较于前两次全国土地调查，“三调”数据的真实性、准确性及应用的广泛性得到了较大提升。现阶段，对“三调”成果的探讨重点为：一是优化数据的获取、更新和维护方法，如外业调查工作方法、数据质量控制方法、“互联网+”举证新技术等；二是支撑国土空间规划编制工作，诸如“一张底图”编制方法、专项调查衔接方法、专项工作或综合评价等，系统建构规划编制的应用框架。但鲜有从规划实施的“空间权”和“落地权”角度，将“三调”成果应用于土地储备这一核心环节的思路与方法。基于此，研究通过深挖“三调”数据在评价、决策、监测等方面的潜在价值，从土地储备的“前—中—后”环节和决策需求入手，探索土地储备规划体系的优化思路与应用方法，以提高规划编制的科学性和精准性，从而搭建起国土空间规划从理想蓝图到现实落地的“桥梁”。

1 “三调”成果的技术特点与应用方向

1.1 土地调查的演进过程

1984年国务院印发了《国务院批转农牧渔业部、国家计委等部门关于进一步开展土地资源调查工作的报告的通知》(国发〔1984〕70号)，拉开了全国土地调查(以下简称“一调”)的序幕。此次调查历时13年，在土壤普查的基础上，基本查清了我国土地的类型、数量、质量、分布及利用状况，结束了长期以来我国土地资源家底不清、数据不实的局面。进入21世纪，随着国民经济的快速发展，城乡土地的权属、面积和类型发生了剧烈变化，既往以纸质或薄膜为主的图件成果已难以适应土地资源信息的快速更新迭代要求。为此，国务院发布了《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》(国发〔2006〕38号)，决定于2007年启动第二次全国土地调查(以下简称“二调”)，基本查清城乡各类用地的分布和利用状况、所有权和使用权状况，尤其是全国基本农田的数量、分布和保护状况，并形成数字化的成果图件与管理体系。近年来，伴随着我国自然资源管理体制的重大转向，以及新经济、新业态的巨大冲击，“二调”数据的有效性已无法适应国土资源管理的现实需求。由此，2017年国务院发布了《国务院关于开展第三次全国土地调查的通知》(国发〔2017〕48号)，并针对调查内容、工作组织、技术方法等方面的内容做了更为细致的统筹安排(表1)。

1.2 “三调”成果的技术特点

作为自然资源部成立后组织的新一轮全国土地调查，“三调”在数据的准确性、精度及成果的应用性等方面均有大幅提升，并力求做到“三个统筹”：一是土地图件、数据和实地的调查统筹；二是农村土地利用和城镇村庄内部土地利用调查的深度统筹；三是实现资源管理和规划管理的统筹。

(1)全面性——覆盖全面，层级分明。“三调”的土地分类标准，即《第三次全国国土调查工作分类》基本继承了原国土资源部修订的2017年版《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2017))，并进行了部分的归并与细化：适应生态文明建设的要求，新增了湿地一级类，细化了园地、林地、草地、水域及水利设施用地等二级类；服务于新产业新业态的发展需求，细化了商业服务业用地一级类，新增了物流仓储用地二级类；支持实施更精细的土地管理，为自然资源规划管理工作的统一发挥了基础性的作用。

(2)兼容性——多维开放，服务规划。“三调”数据作为规划编制的底数底图，具有标准统一、调查真实、覆盖全面的基本特征；同时，补充了专项用地调查与评价的内容，其分类体系也充分兼顾了农业、林业、水利等部门专项调查的需求，为各类空间规划数据的细化、深化和完善提供了衔接与融合的底板。

(3)实施性——衔接管理，客观真实。“三调”数据在细化和完善全国土地利用基础数据的基础上，其土地权属数据更为精确、丰富，同时通过图形矢量化、属性整理、数据入库方式统筹整合历年的自然资源管理信息、规划管理信息，以及包括社会经济情况在内的各类空间属性信息，为土地储备和管理部门的数据共享与协同管理创造了条件。

(4)动态性——及时跟进，动态纠偏。“三调”采用国家总体控制、内外业融合的模式开展调查，这一过程运用了更为精细的遥感影像资料、更小的调查图斑面积及更为先进的技术，在提高调查精度和准确性的同时也为数据的动态更新提供了有力的技术支持。

1.3 “三调”成果的应用方向

“三调”作为一项重大国情国力调查工作，一方面发挥摸清自然资源家底的作用，支撑自然资源管理体制改革和统一确权登记；另一方面服务于国土空间规划体系的建立，支撑国土空间调查、规划、用途管制等工作。现阶段，“三调”数据应用的必要性和可靠性已得到学界的广泛认可，其应用重点包括以下几个方面：①统一底图。着眼于“三调”数据全面性、兼容性、实施性、动态性的基本特征，整合“基础+专项”数据、“现状+管理”数据，支持“一张图”的现状底数和底图构建。②应用评价。面向国土空间规划的编制要求，支持“双评价”和“双评估”工作，以及其他专项的评价与评估工作。③支持决策。面向智能规划与智慧管理的要求，支持增量规划转向存量规划的多目标决策体系构建。④服务监测。面向自然资源管理的要求，服务自然资源调查、监测、评价和反馈体系的构建，同时支持城市体检评估的指标监测工作。

2 基于“三调”成果的土地储备规划体系优化思路

为应对机构改革与规划体系变革的现实，土地储备规划应充分结合“三调”成果的全面性、兼容性、实施性和动态性的基本特征，统筹土地与空间资源属性信息，充分挖掘“三调”数据在规划编制“前—中—后”全环节、全链条的潜在价值，构建“一摸清、二平衡、三评估”的土地储备规划体系(图1)。

(1)“一摸清”。从区域统筹发展和城市能级提升角度，系统盘清城市的土地与空间资源，明确可储备土地的空间分布及总量情况，实现储备潜力地块的科学识别与评估。

(2)“二平衡”。从城市职能片区和功能单元角度，综合平衡资金投入与开发效益的关系，明确土地储备单元的开发紧迫度、规划成熟度、征迁难度、地块连片与规整度等情况，实现土地收储成本、出让价格的科学预测及决策。

(3)“三评估”。从城市体检评估与规划纠偏角度，明确土地储备规划实施对于既定目标的实现度和公众满意度，实现土地储备综合效益的提升。据此，基于“三调”成果对数据资源管理、现状潜力评估及规划决策模型的服务支持，可实现多时空场景下土地储备“一张图”的规划管理应用。

3 基于“三调”成果的土地储备规划体系服务支持

3.1 储前环节：强调“逐层深入+整合衔接”的评价支持

契合国家重大战略方向和地方发展诉求，土地储备规划应充分衔接规划层次与内容，依托土地储备“一张图”专项数据库，开展土地储备潜力现状监测及评价，以实现“连片整合、增存统筹、利益平衡”的基本目标。

(1)建立土地储备“一张图”专项数据库。土地储备规划作为国土空间专项规划，应发挥支撑性、协同性和传导性效用，充分遵从其效用的分层性，衔接“总体—单元—地块”的规划层次与内容，构建“片区—单元—地块”三级土地储备规划体系，并建立与之匹配、逐步深入的土地储备专项数据库，明确不同空间层级“三调”成果的组成部分、转换重点及地类细分标准(表2)，继而形成面向全域全要素、全过程的土地储备“一张图”专项数据库。

(2)建立土地储备潜力评估服务支持体系。土地储备潜力评估是规划编制的基础性工作。研究立足于城市发展的长远目标与空间谋划，以土地储备“一张图”专项数据库为基础，遵循土地储备和供给的总体目标与内在逻辑，对影响土地资源要素流动的因素开展数据挖掘工作，构建“2+2+9”的土地储备潜力系统性分析框架。从收储难易和收储价值两个维度，聚合现状数据、规划数据、管理数据、其他数据(社交媒体数据、移动通信数据等)，强调市级管控指引和区级项目实施两级联动，建立规划情况、征迁成本、权属情况、地块形态(连片度和规整度)、产业聚集、人口活力、交通区位、景观环境和公共服务设施供给九大监测与评价模块，展开系统性分析。在此基础上，按照国家政策导向与地方实际诉求，权衡发展动向、存量盘活、效益最优、动态平衡的目标预设，形成可调控、可优化、多情景的可收储土地的空间分布及总量情况，为分级别、分类型、分时序地落实城市空间发展战略提供必要基础(图2)。

3.2 储中环节：强调“连片开发+资金保障”的决策支持

土地储备规划兼具空间规划和储备计划双重属性，一方面服务于城市发展的长远目标，以“连片开发”为核心准则，重点解决区域协调、增存统筹、效益最优的综合平衡问题；另一方面服务于城市发展的近期建设，以“资金保障”为核心准则，重点解决市场土地开发成本、时序和主体的综合统筹问题。从平衡开发效益与资金投入的经营导向出发，土地储备规划过程涉及土地资源供需分析、土地储备效益分析及土地储备方案优选等多个环节，其科学化、精准化、智能化有赖于土地储备“一张图”专项数据库的多目标评价分析与决策支持。研究立足于土地储备的业务环节和决策需求，结合时空分析、多元统计、深度学习、知识建模等技术挖掘手段，构建“2+2+5”的土地储备决策体系框架，即从开发效益和资金投入两个维度关注储备分析与储备决策两个环节，构建包括可储土地监测、收储成本—收益预测、储备平衡分析、相似地块分析、开发时序安排分析五大决策分析模型。

针对储备分析环节的模型包括两个：①可储土地监测模型，以可建设用地为基本单元，实时集成土地储备潜力评估的数据，判读用地储备实施阶段，抓取可供储备的潜力用地，解决可建用地识别问题；②收储成本—收益预测模型，用于区分住宅、商服和工业等用地类型，集成房产交易数据(交易情况、使用年限、房屋装修等)、设施管线改造成本、类比案例区土地出让数据(出让时间、容积率、地块面积等)，实施土地收储资金平衡预测，解决资金流转问题。针对储备决策环节的模型包括3个：①储备平衡分析模型，从时间平衡与空间平衡两个维度集成历年土地出让的时空数据及未来储备需求空间分布数据，预测未来的收储规模与空间分布，解决区域平衡问题；②相似地块分析模型，以可供大规模开发片区为基本单元，选取尚未收储的零星地块作为对象，运用区位、地类、容积率、环境条件等数据展开项目选址拟合评价，形成备选方案集合，解决土地优化布局问题；③开发时序安排分析模型，以增存结合、连片收储为核心准则，重点集成收储难度表征数据、收储综合效益表征数据，建立开发时序分析模块，实现“空间—资金—需求”相互制约下的方案优选与时序安排，解决时序安排问题(图3)。

3.3 储后环节：强调“实施评估+规划纠偏”的监督支持

在国家建构国土空间规划体系的背景下，建立、完善空间规划实施监督机制成为行业共识。为强化土地储备的实施性思维，土地储备规划作为重要一环，需要在模式上从终极蓝图向规划建设管理全周期的动态调控过程转变，建立衔接“一年一体检，五年一评估”的土地储备规划实施评估体系，其重点包括两个方面：一方面，评估的内容体系强调“闭环”属性，从服务土地储备的实施效果和效用出发，展开实施结果(校验实施前任务设定的达成情况)、实施过程(校验实施中的制度与机制保障)、实施效果(校验实施后的目标达成度和公众满意度)全周期实施链条的系统评估；另一方面，评估的工作体系强调“动态”属性，从评估节点的不同特点出发，明确年度体检对土地储备规划实施评估的基础性作用及对项目计划生成的依据作用，注重不同评估节点(年度、五年、终期)的评估反馈、结果应用，发挥土地储备的跟踪监测和规划纠偏作用，并通过“三调”成果目标和指标体系的动态优化，实现土地储备专项规划的动态实施(表3)。

4 结语

为应对机构改革与规划体系变革，土地储备规划编制应充分结合“三调”成果全面性、兼容性、实施性和动态性的基本特征，统筹土地与空间资源，充分挖掘“三调”数据在规划编制“前—中—后”全环节、全链条的潜在价值，建构“三位一体”的土地储备规划体系，即储前环节强调“逐层深入+整合衔接”的评价支持，储中环节强调“连片开发+资金保障”的决策支持，储后环节强调“实施评估+规划纠偏”的监督支持。由此，解决土地储备规划如何适配城市发展目标、如何形成连片开发的规模效应、如何平衡资金投入和出让收益、如何在时间和空间上落实目标与指标等一系列问题，形成面向“规划—建设—管理”全过程的智能服务支持体系，为土地储备相关工作提供参考和依据。