[关键词] 多尺度；流空间；超大城市；对外协同治理 

[文章编号] 1006-0022(2022)06-0041-10

[中图分类号]TU981

[文献标识码] A

[引文格式] 欧阳鹏，郭继凯，卢庆强，等．多尺度流空间视角下的超大城市对外协同治理研究——以北京为例[J]．规划师，2022(6)：41-50．

0 引言

随着信息化、全球化和区域一体化发展，人口、货物、资金、信息和技术等各类要素在全球、国家和区域范围内广泛流动，形成了高度互联、相互依存的流空间网络，深刻改变了全球城市体系的时空格局。超大城市往往是全球流空间网络中的重要枢纽或节点，在全球城市体系中发挥着举足轻重的作用。超大城市作为我国经济社会发展的核心引擎和内外“双循环”体系的重要枢纽，如何顺应新时期的发展趋势，科学测度并有效融入全球、国家和区域流空间网络，通过多尺度网络协同提升城市发展能级和辐射带动作用，在更高水平上实现高质量发展，是一项重要的研究课题。本文以北京为例，探讨多尺度流空间视角下的超大城市对外协同治理思路，旨在为其他同类城市的协同治理提供参考。

1 已有相关研究基础和进展综述

信息时代各类要素高速流动和交互作用，构成了流空间网络的基本形态。流空间的要素包括人口流、货物流、资金流、信息流、技术流等。信息时代流空间的作用日益超过场所空间，流动和关系成为城市经济与空间组织的新逻辑。卡斯特尔较早区分了流空间和场所空间，提出将虚拟网络空间和场所空间结合，并嵌入到实体地理环境中，构建具有高度流动性的新空间形态—流空间；复杂性科学先驱者约翰·霍兰提出复杂适应系统的理论框架，要素流是其中七大重要概念之一；刘春成认为超大城市作为典型的复杂适应系统，要素流在系统各主体间流动形成涌现效应，持续推进系统循环流动和动态进化；全球城市理论认为全球城市功能的形成正是地方和全球的要素流动与联系在城市的集聚过程；丝奇雅·沙森在其著作《全球城市》中对全球资本流动下的全球城市运行逻辑进行了深入剖析；英国GaWC研究小组和欧洲POLYNET(多中心巨型城市区可持续管理国际合作项目团队)从全球流空间的角度分析了世界城市网络与欧洲巨型城市在区域中的相互作用。诸多研究证实，围绕人口流、货物流、资金流、信息流、技术流等要素流所形成的流空间网络，不断重构着全球和地方的关系，深刻影响着全球城市体系的发展格局(图1)。

国内已有关于城市流空间网络的学术研究主要聚焦以下方面：一是针对城市群、都市圈等区域城市网络联系结构特征的研究。例如，王海军、王逸舟、涂建军、赵金丽、王垚、林勋媛、王少剑、邱坚坚等人基于多维城市要素流视角，分别对武汉城市圈、成渝地区双城经济圈、长江流域与黄河流域、长三角城市群、珠三角城市群、粤港澳大湾区的城市网络结构特征进行研究剖析；王芳等人基于手机信令数据或多源数据研究重庆主城区及与其紧密联系的周边各区的流空间特征。二是针对高铁、高速公路、商务快递物流、出租车、城市通勤等交通物流网络模式的研究。例如，李苑君等人基于流空间视角对珠三角城市群的电子商务快递物流网络结构特征及其形成机制进行研究。三是针对旅游流空间网络的测度研究。例如，鄢志武等人基于数字足迹对重庆旅游流空间网络结构进行分析并提出针对性建议。四是针对科技创新流空间网络的测度研究。例如，吴家权等人运用多种分析方法对粤港澳大湾区的知识流、技术流创新网络空间结构的演化特征进行分析。五是基于流空间网络的理论性思考研究。例如，晏龙旭展开对流空间结构性影响的理论分析，提出由“场所—流”或“本地—非本地”两个维度共同决定的流空间研究框架；席广亮等人研究了互联网影响下的空间流动性特征，并提出相关规划管理策略。此外，我国在新型冠状病毒肺炎疫情下的疫情传播流方面也有少量研究。

综上所述，目前的研究以分析区域整体层面城市网络间的联系为主，更多侧重于各类要素流的网络结构特征测度、规律研判和理论分析。现有研究较少针对单个城市站位的多尺度、多要素综合集成的流空间网络测度展开探讨，基于多尺度网络协同视角的治理调控对策研究则更为稀少。超大城市是典型的复杂巨系统，其流空间网络具有要素流动多元性、联系高强度性、辐射多层次性和影响错综复杂性等特点，本文认为网络化时代下超大城市的治理要避免就城市论城市，应面向全球、国家、区域多尺度开展流空间网络测度评价，并在此基础上针对性地提出协同治理的关键对策和举措，形成从客观规律研究到主观调控治理的完整逻辑闭环。

2 多尺度流空间视角下的超大城市对外协同治理研究框架

城市的功能发展和治理调控更多遵循产业经济、科技创新、社会人文和交通信息等功能维度的复合运行逻辑，而非单纯的要素流逻辑。尽管针对要素流的研究易于对城市网络化水平做出测度，但难以与城市核心功能、治理调控手段之间建立起清晰的逻辑关系，这也是大多数已有研究成果重特征规律测度、轻机理对策研究的重要原因。流空间视角下超大城市治理研究的难点在于如何破解要素流与功能维度之间的矛盾，弥合客观规律与主观调控之间的鸿沟。

本文立足超大城市核心功能组织规律和协同治理的复合调控实践逻辑，建构了一个从要素流向功能网络衔接转换的超大城市对外协同治理研究框架(图2)，试图破解现有研究瓶颈，更好地满足城市治理实践的需要。研究框架主要有以下特点：

(1)体现多尺度差异。深入剖析全球、国家和区域尺度下超大城市的角色、核心功能体系及对外协同治理维度的差异，突出“深度参与全球竞争、辐射带动国家发展、引领区域协同发展”的内涵差别，制定不同尺度网络协同水平测度指标和协同治理策略。

(2)体现多要素整合集成。紧扣超大城市治理逻辑，构建产业经济、科技创新、社会文化和交通信息四大核心功能网络，整合资金、技术、人口、货物和信息五类关键要素流，厘清各类要素流与功能网络之间的衔接关系，建立更加清晰的逻辑对应框架。

(3)区分能级指标和要素流指标。能级指标体现了网络要素中心集聚度和调控力，需发挥各类要素流动的动力引擎作用；要素流指标体现了要素网络联系强度和辐射力，需发挥各类要素流动的联通渠道作用。能级指标和要素流指标共同体现了超大城市流空间网络的基本特征属性及协同治理的调控基点。

(4)搭建起多尺度网络协同水平指标测度与协同治理策略之间的桥梁。一方面，通过指标测度识别超大城市对外协同的发展水平和问题短板，作为协同治理对策的对标指针和基准参考；另一方面，聚焦超大城市核心功能维度实施定向协同治理策略，实现对指标测度的动态干预和反馈调校，形成指标测度与协同治理的闭环，实现从客观规律研判到主观调控治理的路径贯通。

2.1 面向全球尺度的超大城市核心功能体系及其测度框架

在全球尺度，超大城市作为综合性或特色性全球城市，需全方位融入全球城市体系，提升城市的全球竞争力和影响力。因此，面向全球尺度的超大城市核心功能体系包括四大功能：一是国际经济组织控制功能。推动跨国公司总部集聚，提升国际经济组织控制和决策能力，以及国际金融服务和高端生产性服务的全球网络化水平，加强国际商业贸易往来，深度融入全球经济贸易网络。二是国际科技创新策源功能。吸引国际创新研发资源集聚，营造国际化的创新研发环境，促进前沿创新成果产出，加强多渠道国际科技创新合作，深度融入全球科技创新网络。三是国际社会人文交流功能。吸引重量级国际组织及其分支机构落户，拓展国际友好城市交流空间，搭建国际重大会议展览和节庆赛事活动平台，拓展国际文化旅游服务产品供给渠道，畅通国际人群流动往来通道，营造良好的国际社会人文交流环境。四是国际交通信息联通功能。提升国际交通和信息网络服务保障能力，提高基础设施建设标准和覆盖面，构建更高质量的国际互联互通格局。

在测度指标方面，测度全球尺度下超大城市对外协同发展水平的能级指标主要为各类国际机构、活动、设施的规模体量，要素流指标主要是面向全球的资金、货物、技术、人口等各类要素的流强度与联系度(表1)。

2.2 面向全国尺度的超大城市核心功能体系及其测度框架

在全国尺度，超大城市作为综合性或特色性国家中心城市或枢纽城市，需提升其在全国层面的辐射力和带动力。因此，面向全国尺度的超大城市核心功能体系包括四大功能：一是经济管理辐射带动功能。提升城市面向全国的经济决策和管理能力，发展总部经济，建设国家金融决策管理中心，打造链接国内外的服务贸易中心，引领“双循环”发展格局的构建。二是科技创新辐射带动功能。强化国家战略科技力量建设，推动高端创新研发资源集聚，营造优良的创新生态环境，激发自主创新前沿成果的产出，推进全国科技创新合作，引领构建国家创新网络体系。三是社会人文辐射带动功能。提升城市的综合承载能力，吸引高素质的科技创新人才集聚，提升国家级会议会展、节庆赛事和文化旅游服务水平，推动优质公共服务资源跨区域协同共建。四是交通信息辐射带动功能。提升城市作为全国交通枢纽、信息枢纽的转换和服务能力，支撑国家“双循环”格局。

在测度指标方面，测度全国尺度下超大城市对外协同发展水平的能级指标主要为各类国家级机构、活动、设施的规模体量，要素流指标主要是面向全国的资金、货物、技术、人口等各类要素的流强度和联系度(表2)。

2.3 面向区域尺度的超大城市核心功能体系及其测度框架

在区域尺度，超大城市作为区域核心城市，需提升其区域协同力和引领力，构建以超大城市为核心引擎的区域一体化发展共同体。因此，区域尺度下超大城市对外协同治理的重点是处理好核心城市与外围城市的协同关系，其核心功能体系包括四大功能：一是区域产业经济协同引领功能。推进超大城市非核心功能的疏解转移，推进跨区域产业合作共建，引领构建区域一体化要素市场体系。二是区域科技创新协同引领功能。探索多元化区域科技创新合作机制，推进跨区域技术转移与创新链合作，引领构建区域一体化创新生态网络。三是区域社会文化协同引领功能。推进优质公共服务资源的疏解与协同共享，整合区域文化旅游资源，引领构建区域一体化社会人文网络。四是区域交通信息协同引领功能。加强区域一体化综合交通体系和信息网络建设，引领构建同城化生活圈。

在测度指标方面，测度区域尺度下超大城市对外协同发展水平的能级指标主要为区域公共服务、交通和信息基础设施的供给水平，要素流指标主要是区域城市间各类机构及资金、货物、技术、人口等各类要素的流强度和联系度(表3)。

2.4 多尺度流空间视角下的超大城市对外协同治理策略

在厘清面向全球、全国和区域多尺度的超大城市核心功能体系与对外协同治理维度的基础上，本文梳理出超大城市对外协同治理的策略(表4)，作为指导多尺度流空间视角下超大城市对外协同治理的参考框架。本策略框架聚焦超大城市“深度参与全球竞争、辐射带动国家发展、引领区域协同发展”的主题主线，围绕产业经济功能网络、科技创新功能网络、社会文化功能网络和交通信息功能网络，找准超大城市对外协同的重要突破口并提出关键治理策略。通过这些关键治理策略促进城市对外资金、技术、人口、货物和信息等要素流的广泛、顺畅流动，进而促进超大城市功能能级和竞争力的提升。

3 多尺度流空间下的超大城市对外协同水平评价——以北京为例

北京是我国的首都，同时也是典型的超大城市。北京城市的发展既存在作为首都的个性和特殊问题(如作为全国的政治中心和对外交往中心的特殊职能定位)，也有作为超大城市的共性特征和问题。以下重点探讨多尺度流空间下北京对外协同水平的评价方法，并提出多尺度网络协同治理思路。

3.1 全球尺度网络协同水平评价

3.1.1 全球经济组织控制能力较强，但核心中枢作用仍不明显

(1)稳步迈进全球城市第一方阵，国际经济联系日益密切。在GaWC世界城市等级排名中，北京从2000年的第36位(Beta+)跃升至2020年的第6位(Alpha+)，其全球影响力显著提高。根据最新的《全球金融中心指数》报告，在2021年的全球金融中心指数排名中，北京排第8位；在全球城市金融企业联系度排名中，北京排第7位。

(2)跨国公司企业总部数量在全球领先，但具有国际核心控制力的总部经济组织较少。北京拥有众多世界500强总部企业，持续居于全球城市首位，近七成的国外500强总部企业在北京投资或设立代表机构，但与纽约、伦敦等世界城市相比，北京有较强竞争力的总部企业集中在能源、金融、工程建筑等领域，高新技术产业领域的总部企业较少。北京的总部企业以国有资本为主，跨国度较低，全球影响力较弱，高端生产性服务业的全球网络关联度较低。

3.1.2 全球科技创新资源优势明显，但核心竞争力和辐射力仍然不强

(1)在全球城市创新综合排名中位列第一梯队，但创新成果含金量、应用水准距离国际一流创新集群仍有差距。根据《国际科技创新中心指数2021》报告，北京综合排名位列第4位，是国内最强的综合性创新城市，在大国首都中仅落后于伦敦。在创新企业数量中，北京高居全球前10强，科研人力资源储备水准达到全球第5位，新经济发展势头良好，创新创业较为活跃。同时，北京PCT专利申请量与科学出版物申请量的综合排名位于全球第3位，但人均创新产出排在第33位，尖端科技领域的研究机构数量不多，原始创新对高端技术发展的支撑相对不足。

(2)科技创新国际合作渠道不断拓展，但国际影响力仍较为薄弱。近年来，北京强化了国际合作平台建设与成果转化渠道，已搭建起一批国际创新合作平台，促进了5000多家国内外企业的技术对接(达到8000多项次)，达成合作意向1000项，促成460余项技术成果在多个省区市的落地。近五年，北京的技术出口合同基本稳定在1000余项，交易额基本稳定在700亿～1000亿元，但技术出口合同和交易额的增长幅度均不明显，科技创新影响力的国际覆盖范围较窄。

3.1.3 对外交往和社会人文交流不断拓展，但国际话语权和影响力仍显不足

(1)国际组织总部数量偏少，缺乏重量级的国际组织落户，结交友好城市的数量与世界领先城市存在较大差距。根据国际协会联盟的统计数据，截至2019年，北京共有国际组织总部及分支机构35家，世界排名仅为第36位，在亚洲也只排到第14位，与布鲁塞尔(896家)、巴黎(299家)、伦敦(270家)、东京(85家)相比差距甚远。中国作为世界第二经济大国和具有全球影响力的政治大国，仍缺乏世界级的、重量级的、官方的国际组织总部，从而制约了国际影响力的进一步提升。截止到2019年，北京结交的友好城市数量为55个，与排名第1位的纽约(127个)还存在较大差距，仍有提升空间。

(2)举办的大型国际会议相对有限，国际文化影响力和吸引力不强。据统计，2019年北京举办的ICCA会议为91场，位居亚太城市第7位，与巴黎(237场)、伦敦(143场)、东京(131场)存在显著差距。在ICCA首次发布的《2020年全球会议目的地竞争力指数报告》中，北京未能进入前10位。根据《2020国际文化大都市评价报告》，北京以86.84的综合得分排在第6位。2019年北京接待入境游客量总数为376.9万人次，尚未进入全球入境旅游城市前20强，接待境外游客人数仅为伦敦、巴黎的1/4左右。

3.1.4 国际航空和信息枢纽地位不突出，服务水平仍有待提升

(1)国际航空通航能力与世界一流城市比较相对偏弱。根据国际民航组织(ICAO)统计数据，2019年与北京通航直达的国际城市为122座，与伦敦(369座)、巴黎(284座)差距较大。2019年北京在全球航空网络联系度方面排名第6位，在网络中介度方面排名第7位，在全球航线联系网中具有一定控制能力，但其国际航空年旅客吞吐量为2267万人次，排在全球第9位，仅为其他一线全球城市平均水平的42％左右。目前，北京首都国际机场已开通的国际航线与欧洲联系最为紧密，与“一带一路”沿线国家有一定联系，但通达南美洲和北美洲的航线数量相对较少。

(2)信息基础设施服务能力与世界一流城市比较相对偏弱。根据《国际科技创新中心指数2021》报告，北京的宽带连接速度和数据中心(公有云)数量均未能进入世界前20位，大数据协作网络服务能力相对较弱，城市数据基础设施的成熟度和数据获取效率较低。基于TeleGeography网站发布的世界数字网络流，2021年北京在世界互联网地图中排名第42位。

3.2 全国尺度网络协同水平评价

3.2.1 全国经济控制和引擎地位极为突出，但对北方地区及京津冀地区的辐射带动能力有限

(1)全国层面经济决策的控制权和话语权具备绝对优势，国家金融决策和管理中心的作用显要，经济引擎作用极为突出。根据《财富》中国500强企业排行榜，从企业总部分布来看，北京占绝对优势，2020年北京的中国500强企业总部有117个，分别是上海和深圳的2倍、3.4倍，其金融机构实力突出，是集金融决策监管、资产管理、支付结算、信息交流、标准制定于一体的国家金融管理中心。

(2)经济辐射带动能力强，对外投资规模在全国遥遥领先。根据启信宝企业大数据分析全国城市间的企业互投资金联系强度，2016～2020年北京的企业对全国其他城市投资规模总额居于全国第1位，分别是上海(第2位)和深圳(第3位)的4倍、5倍。在联系特征上，北京的企业，其投资腹地涵盖全国各省区主要高等级中心城市，其中与长三角城市群、粤港澳大湾区和成渝城市群三大城市群区域中心城市的经济联系程度最为紧密，与上海、深圳、成都的企业互投总额均超过2万亿元。

(3)对北方地区经济发展的辐射引领不足，未能发挥北方地区经济“火车头”的作用。从区域投资网络联系来看，北京与长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等地区的联系强度明显强于与津冀、山东、中原等近域地区及东北、西北地区的联系强度。北京的高端要素、高端产业、高端需求难以落地于津冀及广大北方地区，“舍近求远”的现象十分突出，深圳、上海、南京等南方城市反而成为北京高端功能辐射并根植的地方。

3.2.2 科技创新优势突出，科技创新要素联系和辐射全国主要城市群地区

(1)具有强大的原始创新能力与活跃的创新创业生态，是全国最强的综合性科技创新中心。2020年北京拥有国家级高新技术企业的数量高达28750家，比深圳(第2名)、上海(第3名)多出1万多家；全市每万人发明专利拥有量为155.8件，居全国首位。同时，北京的研发投入强度与基础研究占比都居于国内领先地位，2019年共有研发人员31.40万，占全国研发人员总数的6.54％，每万人拥有研发人员为215人，是上海的1.8倍，是全国平均水平的4.2倍。

(2)科技创新辐射能力突出，与三大城市群及主要科创型城市间的联系强度较高。根据启信宝企业大数据分析，北京对全国其他城市的科创投资总额位居全国第一。从城市间的科创行业投资网络来看，北京的科技创新辐射范围广，创新网络联系明显超越地域限制，与长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等主要科创型区域的联系强度明显高于京津冀近域地区。从技术输出来看，北京在国内技术输出总量方面保持高速增长，技术流向以服务全国为主，技术合同交易额从2000年的140亿元跃升至当前的近5700亿元，近20年实现了40倍的增长，技术合同交易额占全国总量的1/4。

3.2.3 人口集聚吸引能力在全国领先，但近年来对年轻人的吸引力减弱

北京面向全国的人口集聚能力突出，与胡焕庸线以东(尤其是长江以北)区域的人口联系最为紧密。从“百度迁徙”中2021年6月(工作日)的平均人口迁徙强度来看，北京的人口迁徙规模指数位居全国第一，呈现出其作为首都的强大人口集聚能力。从全国人才吸引力指数对比来看，北京也位居全国第一，外来工作人口规模(763.76万)位居全国第二，仅次于上海(946.60万)。虽然北京的年轻人群规模及年轻人指数均位居全国第二，但是近年来其对年轻人的吸引力逐渐减弱，以2020年毕业生留存率为例，北京与上海等其他一线城市相比明显偏低，仅为68.84％。

3.2.4 全国综合交通枢纽地位突出，交通流动网络范围覆盖全国

在高快速化的交通格局下，北京作为全国交通和物流枢纽的作用显著。从携程网的航空班次联系强度来看，2020年5月北京进出港航班总量为2760班，处于全国第3位，在全国航空网络中处于领先地位。在联系方向上，北京与成渝地区、粤港澳大湾区、长三角地区及昆明、西安等西南、西北重要中心城市的联系密切。在铁路方面，从2022年3月的12　306铁路班次数据来看，在全国铁路及高铁网络中北京通达的城市分别为250座、195座，均位居全国第一，节点中心度居于绝对核心地位。

3.3 区域尺度网络协同水平评价

近年来，京津冀协同发展效应持续释放，但北京的高新技术产业仍呈现异地跨域扩散态势，在京津冀地区“本地转移”极为有限。在2018年北京迁往市外的企业中，27.3％的企业迁至河北、天津，从总量来看，津冀地区实现了一定的“截留”，北京所有迁往外市的企业中三成属于批发零售业。2017～2021年，北京共有673家高新技术企业迁出，搬迁目的地前5名均为南方的城市，绝大部分高新技术企业选择迁往长三角与珠三角城市，仅有5％的高新技术企业选择留在京津冀地区。2018年，北京输出到津冀地区的技术合同成交额仅占输出总额的7.5％。由此可见，京津冀三地的产业梯度和创新环境落差较大，对高端产业、高级人才的吸引力不足，一方面其以首都单向疏解模式为主，无法从根本上破解外围地区承接环境不足的短板；另一方面，虽然目前首都中低端制造和商贸物流产业的疏解取得了较好成效，但是在优质教育资源、医疗资源、公共服务设施配套等方面的疏解协同尚未有效破局，制约了京津冀协同发展的进程。

4 多尺度流空间下的超大城市对外协同治理策略——以北京为例

4.1 全球尺度下的协同治理策略

4.1.1 打造全球经济组织控制引擎，促进国际金融贸易往来，增强全球经济支配力

(1)打造国际金融中心，大力推进人民币国际化进程。推广人民币国际清算机制，推进离岸贸易发展，加强与伦敦、纽约等国际金融中心的联结度；积极引入外资金融机构，探索构建离岸金融外循环制度体系；有序推进国际商务中心区(CBD)东扩，加快完善北京金融科技与专业服务创新示范区建设。

(2)打造“一带一路”服务贸易中心，提高中国服务贸易的国际化水平和影响力。推进数字贸易示范区建设，稳步推进国家服务业扩大开放综合示范区建设，深入推动投资便利化、贸易自由化；依托自由贸易试验区积极培育发展跨境电商平台，加强跨境服务贸易领域的基础设施建设等；提升高端生产性服务业的全球网络关联度，鼓励本地科技创新、高端生产性服务业、金融业跨国公司实施积极稳妥的全球化战略，鼓励境外投资，加强与境外陆路节点城市的经贸合作。

4.1.2 建设全球科技创新策源高地，加强国际科技创新合作，增强全球创新竞争力

(1)发挥世界城市的优势，积极融入全球科技创新合作网络，强化技术创新的国际影响力。加强与旧金山湾区、纽约、伦敦等国际科技创新中心在技术研发、专利合作、科创投资、创新交流等方面的全球合作；推动新建一批海外孵化器、企业海外研发中心、科研院所重大科研项目合作平台；与“一带一路”沿线国家和地区深入开展科技产业合作，打造“一带一路上的中关村”；多渠道吸引国际高端人才集聚，完善外籍优秀人才引进机制，吸引外籍人员定居北京。

(2)借鉴东京、伦敦等国际首都城市的战略特区制度经验，探索设立国际化战略特别政策区，搭建高规格国际化创新合作平台。巩固中关村科学城制度创新高地优势，打造数字经济和数字贸易国际交往功能区；立足自由贸易试验区、北京第二机场片区，打造国际数字贸易综合服务平台；培育并打造一批国际创新产业集聚区，吸引全球企业总部和科技创新龙头企业集聚。

4.1.3 搭建全球交往交流合作平台，促进国际社会人文交流，增强全球品牌影响力

(1)搭建全球政治外交引领平台，增强全球治理话语权。定向吸引全球影响力强的重量级国际组织落户北京，前瞻性规划布局国际组织集聚区；拓展国际友好城市的数量和覆盖面，在经贸、文化、科技、体育等领域加强全方位合作；充分发挥北京中枢平台作用，打造国际规则制定地、国际政策决策地、国际公共产品输出地。

(2)搭建全球文化交流合作平台，增强国际社会影响力。积极承办重大高端国际会议和赛事活动，打造大型国际会议会展品牌，争取建设全球性会议永久举办地；结合“创意城市网络”推进国际文化创意中心建设，建立全球文化合作伙伴关系；推进重大国际交往设施的扩建增容，提升服务保障能力；优化国际旅游产品供给，建设一批国际级高品质、高规格旅游景区，打造世界一流国际旅游目的地；加快完善国际语言环境，提高外语标识普及率，增强国际服务的亲和力；高标准建设国际人才社区，打造适合国际人才发展的“类海外”环境。

4.1.4 提升国际交通和信息服务保障能力，加强国际互联互通联系，增强国际活动支撑力

(1)继续提升国际交通和信息服务保障能力，打造全球航空枢纽。持续增加通航国际城市的数量，加强航空通行管理能力；完善航空、铁路、公路等区域基础设施，以及互联网、物联网等新型基础设施，增强与国内外城市的联通性。

(2)继续提升国际信息服务保障能力，打造全球信息枢纽。为应对全球新型冠状病毒肺炎疫情趋于常态化带来的信息保障需求，继续推动5G网络试点工作，保障国际活动线上线下灵活开展的需求；在城市副中心、北京世园会园区、北京机场、冬奥会场馆、首都国际人才社区等重要的国际交流和服务功能区率先实现5G网络全覆盖。

4.2 全国尺度下的协同治理策略

4.2.1 提升国家经济管理驱动力，强化产业经济网络联系，建设高能级国家经济中枢

一是打造国家金融决策和管理中心，建设全球数字经济标杆城市，优化金融业发展环境，完善服务创新中小企业政策体系。二是打造链接国内外的服务贸易中心城市，依托国家数字及文化服务出口基地探索贸易开放与文化发展新模式。三是围绕金融、科技、商贸等重点生产性服务业，培植龙头企业，强化品牌效应。四是打造国家级总部经济中心，支持跨国总部企业深度融入科创中心建设，支持北京的创新总部企业“走出去”，优化总部企业空间格局，支持园区转型升级。

4.2.2 提升国家创新辐射带动能力，强化科技创新网络联系，建设高水平国家科创中枢

(1)强化国家战略科技力量建设，提升国家自主创新驱动能力。完善国家实验室体系，建设世界一流新型研发机构；积极构建科技领军企业牵头的创新联合体，聚焦重大前沿技术研发和转化应用，加快建设共性技术平台；支持建设一批国家级孵化平台，提供国家级公共科研设施平台、专家人才和经费支持。

(2)拓展北京对全国的创新辐射带动能力，引领构建国家创新功能网络。搭建全国科创基础设施共享网络和公共服务交流平台，推动北京与长三角城市群、粤港澳大湾区、成渝城市群等区域的创新合作，强化西部对口支援。

4.2.3 提升国家政治文化凝聚感召力，畅通政务人文网络联系，建设高标准国家政务中枢和高品质国家文化中枢

(1)提升国家政务服务保障力，建设高标准国家政务中枢。优化首都功能核心区空间布局，加强规模管控，做好疏解腾退空间的统筹利用及重大活动服务保障空间的预留工作；加强重点地区的综合整治和环境风貌提升，为中央党政军领导机关提供优质服务，营造优良的政务环境。

(2)提升国家文化凝聚感召力，建设高品质国家文化中枢。打造一批代表性国家级文化地标和场所，统筹布局国家级重大文化功能区，补建一批国家级标志性文化设施；搭建国家级文化产业协同发展平台，以“主园+分园”、园区共建等方式发挥文化引领作用，探索成立首都文化创意与品牌发展联盟；推动优质教育资源共建共享，加强与地方的对口合作。

4.3 区域尺度下的协同治理策略

(1)深入推动区域产业经济协同，构建京津冀产业协同共同体。强化非首都功能转移与承接地产业精准对接机制，建立全周期监测评估机制，为非首都功能疏解落地后的生产运营、延链补链、服务配套、市场营销、技术和管理指导等提供全方位支撑；完善产业园区共建、战略地区共管的体制机制，探索“逆向创新飞地”发展模式，强化京津冀三地的深度合作。

(2)健全、完善区域协同创新机制，构建京津冀创新协同共同体。积极引导北京的优质创新资源向外辐射扩散，搭建跨区域技术交易平台以助力创新成果在津冀地区的产业化；创新探索总部—孵化基地、一区多园、整体托管和创新链合作等多元化合作模式，发挥北京向津冀地区的辐射带动作用；采取“产业基金+智能制造”方式，鼓励北京的企业通过“母子工厂”等模式在津冀地区布局一批带动力强的项目。

(3)全面整合区域文化和服务资源，构建京津冀文化和公共服务协同共同体。加强京津冀地区的文化资源整合，构建京津冀文化创意产业链和文化传播共同体；进一步加速京津冀地区基础教育的深度协同，鼓励跨省市合作办学，深化探索京津冀高校联盟人才联合培养机制，推进优质数字教学资源的共建共享；进一步推动跨区域公共交通和市政合作运营，提升京津冀同城化发展水平。

(4)引导民间性国际交往功能在京津冀地区协同布局，构建京津冀政务交往协同共同体。将部分国际赛事举办、非正式国际组织落户、国际旅游等民间交往的场所和活动向京津冀地区疏解布局，强化对外开放带动效应。

(5)推进区域协同发展体制机制的改革创新。建议在首都规划建设委员会和京津冀协同办领导下，探索组建京津超大城市地区合作区域与机构，破解行政区间的级别掣肘，推进京津超大城市与外围河北区县的区域协同发展；创新首都与雄安新区的协同管理体制机制，以北京第二机场等战略地区为抓手撬动京津冀地区的协同发展。

5 结语

随着信息化、全球化和区域一体化发展的深入，基于多要素流空间的城市网络研究已成为学术研究领域的热点。但目前学界相关研究更多聚焦在特定要素流空间的空间结构特征和规律测度分析上，少有立足单个城市视角开展多尺度综合集成性网络协同治理的研究。如何立足客观规律对超大城市提出精准有效的治理对策，以更好地满足高质量发展的需求和服务国家治理现代化的需要，是值得思考的问题。

本文立足整体系统思维和治理逻辑，构建多尺度流空间视角下的超大城市对外协同治理研究框架，并以北京为案例进行针对性研究，旨在对同类超大城市对外协同治理有所启示。值得强调的是，不同地区、不同类型的超大城市，其特色和问题各不相同，需要有针对性地甄别测度指标和制定治理策略。同时，在本文研究框架的基础上，相关治理调控策略与流空间网络协同水平的深度关联机制仍有待进一步深入研究。