0 引言

2018年“长三角区域一体化”上升为国家战略，国土空间规划改革也于同年启动，长三角地区的空间治理进入新阶段。《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》明确提出推动省际毗邻区域协同发展的要求，沪苏浙皖“三省一市”在各自的一体化行动方案中也提出了针对省际毗邻地区协同发展的构想，并展开了各类研究和规划实践。与其他跨界区域相同，省际毗邻地区始终存在空间治理“碎片化”的难题，并突出表现在跨界交通联系不畅、生态联保共治矛盾突出、缺乏区域公共服务设施共建共享机制等方面。造成这些问题的内在原因是分割的行政管理体系未能在实际工作中形成共识及有效协作，府际之间“各为其利”，使协同共治变成一种口号。

如何在不改变行政隶属关系的前提下解决这一难题？学界普遍认为建立新的区域空间治理模式、降低治理成本、促进区域跨界协调发展是基本办法。方伟等人基于“新区域主义”提出建立空间协调机制的重点在于府际关系协调、各类规划协调、空间发展要素协调三方面；陈小卉等人以江苏省为例，归纳规划跨界协调的主要内容与特征，强调跨界规划作为沟通平台的作用非常关键；郭磊贤等人以沪苏两省市跨界地区的空间发展与规划协调为例，提出了将跨界地区空间发展协调内容嵌入国土空间规划编制的构想；胡剑双等人以长三角地区为例，梳理规划跨界协调的发展历程，指出政府主导型的多层级网络化协商治理框架已不同于“新区域主义”的治理模式，体现出我国在区域空间治理上的创新性；陈雯等人以《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》为例，对长三角区域合作中存在的逆向选择和道德风险障碍进行分析，并给出了有益建议。这些研究聚焦于长三角地区各省内、两省(市)之间跨界地区的协同治理，展现了空间协同治理的难点及应对策略，体现了长三角地区的空间协同治理进入了新的阶段。然而，这些研究仍缺乏跨多省份、跨多级别及针对多权利主体的省际毗邻地区空间协同的探讨，虽然胡剑双等人指出长三角区域已形成网络化的空间协同治理框架，但是这一框架在空间治理过程中如何发挥作用、如何解决空间治理“碎片化”的问题，却没有得到解答。基于此，本文以长三角生态绿色一体化发展示范区(以下简称“示范区”)的系列规划为例，从理论层面分析省际毗邻地区空间协同治理的难点以及相应策略发挥作用的机理，对我国在区域空间治理上的规划探索进行系统总结，以期对当前研究有所补充。

1 省际毗邻地区空间治理“碎片化”的成因

1.1 省际毗邻地区空间治理的分析框架

府际博弈是在府际关系的基础上，引入博弈论形成分析框架。其认为各级政府主体倾向于在博弈规则下实现自身利益最大化，在最终的空间生产中实现各自的利益诉求。林坚等人指出，在涉及多主体的空间治理事务中，“参与主体”倾向于在“策略空间”内选择可实现最大“支付”回报的博弈策略，并在空间方案的实施中获益。因此，省际毗邻地区的空间治理可被视为一种府际博弈过程。根据实际情况，博弈主体、博弈平台、执行机制是影响博弈走向的主要因素。具体来说，各要素间的相互作用过程包括三个环节(图1)：一是利益格局的形成，博弈主体涉及多方、多级政府及相关权力机构，纵向上有国家意志与地方权益的相互平衡，横向上有省际、市际及区县间的竞合关系，这种“纵横交错”的利益格局是博弈的起点。二是博弈的空间化，即府际通过建立跨界规划等形式，建立共同的博弈平台，将抽象、多样的利益诉求转化为空间策略，使诉求“具象化”。三是空间生产过程，各主体在具有共识的空间方案指引下展开行动，既要实现自身利益，又要兼顾整体利益，逐步实现空间生产。

如果过程顺利，则博弈最终会导向良好的空间治理局面，省际毗邻地区的空间发展会呈现整体性，多层级、多主体也会在这个过程中获得相应的利益。但空间治理“碎片化”的现实情况表明，良好的、整体化的空间治理局面难以实现，那么是哪些环节存在问题呢？

1.2 空间治理“碎片化”的主要原因

1.2.1 博弈主体：博弈互动不充分，共识落实不彻底

从博弈主体的角度出发，省际毗邻地区的空间治理不仅涉及县、市之间的协作，还关系到省际政府间的沟通，纵向上的多级化与横向上的跨界性增加了博弈过程的复杂性，导致空间协同治理的难度增大，空间“碎片化”的情况就极易显现。从常见的省际毗邻地区空间治理来看，一般会出现至少三个层级的治理协调，包括省际层面的跨界合作、市区级跨省界合作和县级跨省界协作，三级主体分别负责不同层面的空间治理事务，这也形成了博弈过程的基本结构。在常见的跨界合作中，往往以省级和市级事权主体的博弈为主。一方面，由于缺乏更高行政级别的监督和裁决，很多共识难以成为各方都愿意遵守的“契约”，无法转化为突破行政壁垒的实际行动；另一方面，博弈过程的焦点往往是由省级或市级政府表达的一种“整体诉求”，下层级(县、乡)主体的利益只能服从于整体或被选择性忽视，基层的权益并没有得到充分表达，有时还会因繁琐细碎的特征被视为“摆不上台面”。在这种情况下，省、市间的共识并不代表下一层级府际间的默契，共识向下传导时常出现分歧，许多细碎但很重要的问题长期得不到解决，这就滋生出省际断头路、省际建设标准不统一等问题。

1.2.2 博弈平台：偏好宏大叙事，法定性不足

跨界规划是府际利益实现空间化和充分博弈的主要平台。在国土空间规划改革之前，这类规划的形式通常为都市圈规划、城市群规划、经济区规划等，往往是“雷声大雨点小”，各主体在编制过程中非常配合，但实施时却并不积极，导致规划缺乏实效性。一方面，这类规划往往具有超大尺度的特征，府际博弈的焦点以区域内不同城市定位、重大基础设施布局等为主，常常忽视省际毗邻地区的空间事务。各省(市、区、县)具体应该如何合作、围绕哪些项目来统筹使用土地资源、以哪一方的规划编制习惯为主来完成后续规划等问题没有得到重视。另一方面，这类规划的非法定属性使规划成果无法为跨界空间治理提供有效依据，规划也很难对现行法定规划产生持续影响。作为法定规划的城市总体规划，常常将此类规划视作一种战略研究和规划编制的参考资料，而非必须遵守的上位规划，其要求和安排也就难以传导至既有的法定规划中，规划失效并不鲜见。

1.2.3 执行机制：缺乏行动激励，职责无法共担

由于博弈成果往往不是“各方效用最大化”的完美方案，而是“整体利益最大化”的选择，对于规划成果，不同主体可以选择性实施或不实施。造成这种局面的原因与规划的非法定属性有关，这降低了规划的实施刚性，而且下层级主体并不会重视上层级形成的决策。更重要的是，规划成果往往缺乏足够的执行激励机制，协调事项大多是关于区域层面的重大设施或政策调整，效用显现的周期非常长，尤其对于基层事权主体来说，在规划制订的过程中因缺乏充足的表达机会，相应的实施动力不足。在实际中可以看到，各主体往往对具有互利性的跨界事项非常积极，而对所需承担的区域职责采取消极态度，这种利益与职责相分离的情况不利于消除跨界障碍，如在区域性生态治理和保护方面存在责任“不共担”现象。

2 省际毗邻地区空间协同治理的优化策略

2019年12月，中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，提出高水平建设示范区，要求“打破行政边界，不改变现行的行政隶属关系，实现共商共建共管共享共赢”。示范区包括青浦(上海)、吴江(江苏)和嘉善(浙江)“两区一县”，总面积达2413 km²。针对以往省际毗邻地区空间治理“碎片化”的问题，示范区在建设中积极探索，采用了众多策略来促进府际毗邻地区的空间协同治理。

2.1 建立利于多主体充分博弈的治理结构与规则

上述分析表明，省际毗邻地区的府际博弈具有纵向多层级、横向多界限的特征，这使此类地区的空间利益更难以调和，内在的博弈关系也更加复杂。要想使博弈过程变得顺畅，首先就要有一个能协调多主体共同参与的组织。这个组织一方面能支持同级主体间的协商，另一方面也能促进不同层级主体的沟通，改变以往博弈过程中因中间或上级行政主体主导而忽视基层主体诉求的情况，允许所有主体都“上台”发言，消除因博弈不充分导致实际执行成本增加的情况。其次，这个组织还应当具有相对稳定的运作规则，最好是有一个能充当“裁判员”的权威机构来确保多主体间的有序博弈。权威机构通过维护“博弈规则”，使多级主体能够在治理过程中充分互动，确保规则能够转化为具体可行、多方遵守的“契约”，并能稳定地向下传导和指导实践。

本文结合长三角区域一体化的最新尝试，分析多主体博弈的治理结构与规则。自“长三角区域一体化”上升为国家战略以来，国家设立了推动长三角一体化发展领导小组(以下简称“发展领导小组”)。在中央的干预下，一体化地区构建起“国家指导+省际博弈+省内博弈”的多层级博弈结构(图2)，使以往以“市际”“省际”利益协调为主的博弈过程转变为各级共同参与协商的过程，为解决跨界难题搭建了一个更为包容和开放的框架。发展领导小组和自然资源部等国家部委的介入，为博弈结构提供了保障。发展领导小组要求示范区规划必须符合国家战略，并确定了建设用地“零增长”等原则，为府际博弈奠定了基础。同时，发展领导小组在博弈过程中也充当了中间协调人的角色，使利益协商过程变得更为融洽。从省级层面来看，江苏、浙江和上海共同成立了长三角一体化示范区理事会(以下简称“理事会”)，协调省际利益，通过定期召开全体会议的形式对跨省协调事项进行表决。理事会下设的执行委员会既是具体的执行机构，也充当了解决跨界矛盾的具体“协调人”。执行委员会由5个部门构成，主要负责政策法规、规划建设、营商和产业发展、公共和社会发展等事项的协调，超出其权责范围的重大事项，则须上报理事会或国家部委进一步裁决。在执行委员会的协调下，达成了一系列共识，如上海、苏州、嘉兴的地铁在示范区“水乡客厅”实现互通等。目前，“理事会+执行委员会”的协商结构在浙赣边际合作(衢饶)示范区的协同发展中得到推广应用。从区县层面来看，各省分别成立了专项领导小组协调区县间的跨省事务。以浙江为例，其成立了示范区嘉善片区专项领导小组。对内，该专项领导小组主要负责省、市与嘉善县的利益协调，包括土地发展权、区域交通设施布局等内容，以促进省内共识的形成；对外，该专项领导小组代表了全省整体利益，将省内多级政府达成的利益诉求反馈至理事会、执行委员会及中央部委。这有效解决了下层级主体因行政级别较低无法参与博弈过程的难题，使嘉善县这样的区县单元既能在省内的纵向协调中表达诉求，又能在跨省的横向博弈中获得支持。

可以看出，长三角地区的探索在本质上建立了一个新的区域治理结构和运作机制，其核心是构建“发展领导小组—理事会—执行委员会”三级结构。纵向上，三级结构联系紧密，各级主体各司其职：发展领导小组充当“裁判员”和“最高协调人”的角色，确保省际的府际博弈能有序进行；理事会在发展领导小组的引导下主导府际的主要博弈，“轮值主席制”使理事会在裁决省际议题时能保证相对公平；执行委员会则针对具体事务展开省际跨级协调，使上层级的共识能最终得到落实。横向上，理事会对各省领导小组的诉求进行商讨和裁决，保证了区县的诉求也能获得表达；执行委员会则在具体事务的协商中进一步与各省领导小组进行沟通，尤其会与不同省的区县政府进行讨论，直到消除基层分歧。综上所述，通过建立利于多主体充分互动的治理结构，可以有效消除博弈互动不充分、共识落实不彻底的弊端，从而达到促进区域治理一体化的目的。

2.2 通过空间规划法定平台实现共识的逐层细化

在实际运作中，区域一体化发展规划存在一些弊端，使其无法成为有效落实多主体博弈成果的制度平台，而弥补平台缺陷的两个基本着力点在于增强平台法制化和系统性。首先，通过法定性的规划成果，将博弈共识转化为空间策略。其次，借助现行规划制度，使顺利接入法定规划体系的规划成果完成博弈共识的多层次传导，将主体间的讨论和协商直接转化为具体可行的省际合作项目，促使不同省份的区县在规划编制过程中消除分歧，保证空间治理一体化的执行顺畅。

在长三角地区的实践中，江苏、浙江和上海(“两省一市”)已各自开展了国土空间规划的编制，但为了促进府际合作，协商后决定在现有国土空间规划的基础上编制新的示范区国土空间规划，最终形成“示范区国土空间总体规划—先行启动区国土空间总体规划—水乡单元控制性详细规划”的多级规划体系(图3)。具体来说，示范区国土空间总体规划属于国家级专项规划，不能取代“两区一县”的国土空间总体规划，其成果将传导至“两区一县”的其他规划中，对“两区一县”的空间治理工作起到引导和约束作用。

示范区国土空间总体规划由自然资源部直接指导，“两省一市”的“三级八方”^①共同组织编制，其中涉及的跨界矛盾和多地诉求事项由理事会、执行委员会共同协调解决。在规划编制过程中，各级部门围绕空间利益进行了大量博弈，最终成果只达到了“求大同、存小异”的目标，即在发展目标、核心指标、空间发展底线和空间要素协调等方面达成了区域共识，但各省内片区的开发强度、城镇空间布局等内容尚未形成一致意见。

示范区先行启动区国土空间总体规划定位为实施性的乡镇级国土空间规划，涉及上海青浦区朱家角镇、金泽镇，苏州吴江区黎里镇(汾湖高新区)，嘉兴嘉善县西塘镇、姚庄镇5个镇，面积约为660 km²。规划由“两省一市”的自然资源主管部门指导，“两区一县”政府组织编制，“两省一市”的“四级十三方”^②共同参与。对于规划中存在分歧的内容，由执行委员会组织“两区一县”的职能部门和五镇政府共同讨论。示范区先行启动区国土空间总体规划完成了指标分解和全域全要素的空间布局，并提出了管控要求，取代了不同乡镇的国土空间规划，统筹了“两区一县”的空间利益。规划衔接了示范区国土空间总体规划，通过五镇间的合理博弈解决了上层规划遗留的问题，明确了空间规模、底线边界及实施性的空间布局方案等，为后续规划的编制奠定了基础。例如，在示范区国土空间总体规划编制阶段，江苏省曾表示要拿出10 km²的用地指标来支持吴江区的建设，但未在规划中落实。在先行启动区国土空间总体规划编制阶段，吴江区争取到3 km²的用地指标用于先行建设，同时以指标转移的方式在嘉善县域内平衡开发强度，用于支持嘉善祥符荡科创中心建设。

水乡单元控制性详细规划是先行启动区国土空间规划体系的底层规划，由执行委员会联合“两区一县”政府共同审批，其设置了“水乡客厅”单元，有效缓解了空间“碎片化”的情况。“水乡客厅”位于“两省一市”交界处，是长三角地区的几何中心，面积约为35 km²，涉及“两区一县”的四个镇，是示范区内最具特色及最能反映跨界空间融合的单元。“水乡客厅”城市设计及控制性详细规划由执行委员会协调“两区一县”所有治理主体共同编制，并由执行委员会成立开发公司进行统一实施，以确保该单元的建设能完整落地。

与原城乡规划相比，国土空间规划具有系统性更强、纵向传导更明确、统筹管理能力更突出的特征。示范区几乎同时启动了多层次的国土空间规划编制，这使不同层面的国土空间规划能够在已有规划制度下实现更为顺畅的衔接，并在更短时间内完成各类目标和指标的协调与分解。一方面，这有利于各级主体获得更加“好用”的法定规划成果；另一方面，多主体能够参与不同层级的国土空间规划编制，借助规划平台表达诉求，将宏大的空间一体化目标逐层分解为可行的空间方案和具体指标，由总体规划细化至可用于指导近期建设的详细规划，使省际的协同治理不再是一种“粗线条”的构想，而是更为明确的行动安排，为空间生产的“具象化”创造了条件。总之，系统性和约束力更强的国土空间规划为多层级主体提供了一个更加规范的博弈平台，使多主体间的博弈更加集中和高效，促进博弈成果转化为更具体、更实用的行动安排。

2.3 创造激励相容和责权共担的执行条件

以往规划难以被有效执行的本质在于，规划并没有创造利于多主体主动行动的激励条件，即上层共识与基层诉求没有通过规划形成激励相容的成果，规划无法使所有主体都能从中获益，执行的阻力就会加大。示范区在这方面的积极探索体现在两个方面：一是三级治理结构的设置使多主体的利益得到充分体现，同时不同主体的诉求能直接反映在规划中。不同级别的编制主体在上位规划的指导下能够相对独立地行使事权(图4)，实现了“大家编规划，共同用规划”的目的，兼顾了整体与局部的利益，创造了“激励相容”的条件。二是多层级的规划不仅考虑了面向远期的整体利益，还考虑了近期就要呈现的空间成果，这对执行者来说是一个更加明确的行动目标。因此，示范区的治理结构为规划提供了更好的执行激励条件。

治理主体都是理性的，一般情况下是不会执行一个只有职责而没有权益的规划。区域协同治理的本质是要破除行政管辖分割带来的“权益不共享、职责不共担”的局面。在空间层面，这意味着空间资源要共享，空间问题要共治。资源共享的前提是全域要素的统筹管理和使用，实现这一点既需要国土空间规划发挥作用，也需要相应的政策和技术支持。对此，示范区进行了相应探索：在示范区国土空间总体规划草案公示后，“两省一市”随即发布了《关于支持长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展的若干政策措施》，对建设用地指标管理、土地资源配置、新基础设施建设、生态保护补偿等内容做出统筹安排，各地在此指导下纷纷推出细则。以浙江为例，省、市、县三级政府分别出台政策共同支持示范区嘉善片区的发展，同时与沪苏方面积极协调，推动两省提供相应配合。“两省一市”的省级部门定期向执行委员会反馈工作进度与实施情况，建立政策实施反馈机制。期间，浙江出台了19条示范区支持政策，涉及要素指标的跨界交易、资源定价、生态环境保护及治理绩效考核等，这一方面在自然资源资产化管理方面进行了探索，另一方面也有利于实现生态文明建设的目标。为了建立全要素监测、使用、管理、评估的完整机制，执行委员会组织技术部门建立了GIS数据库和“多规合一”的城市空间信息平台，为规划实施提供了更为动态和高效的技术工具。资源的统筹管理和使用，促使多省份的治理主体更加集约地使用“共同”的资源。不同主体在资源利用的过程中获益，彼此形成了权益共同体，通过进一步提升资源管控力度、明确治理责任，形成相互督促的局面，从而共担区域职责。

3 结语

本文认为，以省际毗邻地区为代表的跨界地区空间协同治理，主要难点在于如何理顺多治理主体的博弈过程，以消除空间治理“碎片化”的问题。示范区协同治理的经验说明，通过建立治理结构与规则、重塑博弈发生的空间规划平台、加强执行机制设计等策略，可以更为有效地促进空间的协同治理。长三角地区形成的区域治理结构之所以能够发挥作用，核心在于“发展领导小组—理事会—执行委员会”的三级结构不仅可以包容不同主体进行充分博弈，还有利于维护博弈的秩序，增强区域治理能力，这为区域空间治理研究提供了一些参考。

随着国家空间治理进入新的阶段，“国家—区域”治理的尺度重构面临新的要求，更多跨界地区将产生空间协同治理的需要，以实现更整体、更高效的要素治理。这不可避免地涉及了各主体之间“责、权、利”的再分配，因此对于这方面的实践探索与制度研究应引起更多重视。

【注释】

①“三级八方”指由上海市规划和自然资源局、江苏省自然资源厅、浙江省自然资源厅、苏州市人民政府、嘉兴市人民政府、青浦区人民政府、吴江区人民政府、嘉善县人民政府构成的省、市、县三级和八个主体。

②“四级十三方”指由上海市规划和自然资源局、江苏省自然资源厅、浙江省自然资源厅、苏州市自然资源和规划局、嘉兴市自然资源和规划局、青浦区规划和自然资源局、吴江区自然资源和规划局、嘉善县自然资源和规划局、青浦区金泽镇人民政府、朱家角镇人民政府、吴江区黎里镇人民政府、嘉善县西塘镇人民政府、姚庄镇人民政府构成的省、市、县、镇四级和十三个主体。