以优势制度供给与产业聚集发展为特征的开发区被视为城乡体系外的“第三区域”，成为我国备受关注的发展模式之一。作为对接全球生产组织网络的触媒，开发区在我国产业与城市发展过程中发挥了重要作用。截至2018年，全国共建成省级以上开发区2543个，其中国家级开发区552个，包含经济技术开发区、高新技术开发区、海关特殊监管区等类别，一批开发区逐渐壮大成为集中城市资源并高效发展的新增长极。但是，2015年以来逆全球化与国际产业争端加剧，世界面临百年未有之大变局，开发区的发展任务也发生了转变。2017年《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》出台，这是我国首部关于开发区改革创新的总体文件，“创新高地”代替“二次创业”之后的“综合新城”成为开发区的新发展定位，而如何推动开发区从制造园区向创新园区转变，是新时期我国城市发展必须破解之题。

为了对新时期的开发区创新发展与转型有正确的认识和判断，2020年8月以来研究团队借助江苏省“十四五”开发区总体规划等城乡规划和政策研究，对近80名国家级/省级开发区的主要负责人进行访谈，对南京、苏州、无锡和徐州等地多个开发区进行调研，并对土地、规划、商务、工业等部门的公务人员进行深入访谈。江苏省是我国制造业大省，2020年全省共建成省级以上开发区158个，累计创造全省51％和55％的经济总量与公共预算收入，完成全省60％的工业增加值与80％的进出口总额，建设经验典型，发展成效显著，并因开发区的“江苏方案”而备受关注。在对江苏省开发区进行调查分析的基础上，研究团队发现目前开发区的创新转型主要源于权力与资本的相互推动。因此，本文借助空间生产理论构建江苏省开发区转型的逻辑框架，从而理解开发区转型路径与新的发展趋势。

1 开发区转型的理论认识

开发区的发展与权力、资本的作用密不可分，因此对于开发区转型的研究必须立足于不同时期的经济驱动力和权力变迁。通过对开发区转型的理论梳理可以发现，随着我国开发区的发展，学术界借助Harvey的“三级循环”、Jessop和Sum等人的“企业家城市”等理论对开发区转型的前两个阶段进行了相当完备的总结，即开发区经历了自下而上与自上而下相结合的出口型工业化阶段，以及以制度变革推动空间转型与产城融合发展的新城化阶段。尽管有学者指出，创新转型是开发区转型的第三个阶段，但其机制与转型方式尚不明确。当前，江苏省开发区的第三次转型逐步显现，引发了经济与社会形态的根本性变化，为探讨我国开发区的第三次转型提供了良好的观察样本(图1)。

图1  江苏省开发区权力和资本变迁与空间转型示意图

1.1 出口型工业化时期(1984～2000年)——创业型政府与出口加工资本

1984年后，随着开放政策的逐步完善与“苏南模式”下乡镇企业的快速发展，江苏省的出口型工业规模逐步壮大，成为全球工业企业转嫁生产危机、全球性商品的转移生产场所。在积极宽松的发展环境下，自下而上的乡镇企业异军突起，成为城镇化与经济发展的主要力量。但由于缺少必要的约束与引导，这些企业存在的“小、散、弱”问题长期得不到解决，带来了尖锐的人地矛盾。财政分权后，地方政府逐渐掌握了城市发展的话语权，开始向推动增长的创业型政府转变。为了正确引导民间资本的活动，开发区的建设经验被地方政府借鉴，以引导乡镇企业的聚集生产与容纳大量涌入的外资，特别是在1990年浦东开发后，这种现象更为突出。1991～1994年，江苏省10个国家级开发区与48个省级开发区集中获批筹建，形成了江苏省开发区的第一轮建设浪潮，出现了跨国合资的“苏州工业园模式”、国有企业主导的“大厂模式”与自下而上自费筹建的“昆山模式”3种类型，这是江苏省开发区的第一次转型。超越计划经济思维的创业型政府通过优势制度环境和廉价生产(土地、劳动力、资源等)要素的供给聚集与壮大出口加工资本的活动，利用企业生产利税与土地抵押融资回填土地开发成本，形成了早期开发区的总体运营模式。

开发区的建设极大带动了外向经济的发展。1995～2000年，江苏省的进出口总额达到456.4亿元，年增速为30％，占全省外贸总额的50％。以无锡高新区为例，其建成至2000年，园区GDP年增幅均超过40％，财政年均收入增幅达90％(图2)。出口型工业化资本活动显著作用于开发区的物质空间，交通便捷、生产封闭、布局松散成为开发区早期的典型空间特征，这在学术界被称为开发区的“孤岛”效应。而这些“孤岛”主要分布在临沪、沿江与沿海等对外开放节点上。

图2  出口型工业化时期开发区建设情况与江苏省进出口贸易额分布示意图

1.2 综合新城化时期(2001～2013年)——服务型政府与商住资本

2001年后，我国加入WTO引致的优惠政策失效与传统工业园区发展缓慢，溢出效应不明显，使得中央和各级地方政府开始重新审视开发区的发展模式。2001年9月，武汉高新区会议正式提出开发区“二次创业”的内涵；2005年，国家相关文件中正式提出“多功能综合性产业区”的发展目标，开发区进入新城化的二次转型阶段。正如Harvey所指的，在资本积累的第二循环，“空间不再是工业生产的附属，而是作为商品本身追求自身的交换价值最大化”，空间也由此成为推动发展的新动力。在此背景下，国家土地住房制度的改革与因园区发展而聚集的城镇化人口成为综合新城化转型的基本条件，而不断涌入开发区的商住资本则成为开发区发展的新动力。从苏南发达地区到苏北欠发达城市，不同级别、不同产业禀赋的开发区纷纷提出了自己的新城建设目标。

综合新城化转型向政府提出了两个新的需求：一是土地的需求。与封闭空间内的工业生产不同，商住开发有大量的土地需求，地方政府一般采用行政托管方式，向开发区一次性拨入整建制的街道/乡镇土地与人口，以推动开发区与城镇的相互发展。例如，苏州工业园区1994年建成时便代管娄葑、斜塘等4个镇，在这一过程中地方政府仍体现出推动发展的创业型政府特征。二是管理的需求。因乡镇行政区与居民点纳入园区管辖而引发的“区政合一”，使得园区开始从单一经济职能机构转向兼顾经济发展与社会服务的“准政府化”机构，以加快人口城镇化进程来扩大消费市场，体现出社会服务职能的现代政府角色。

二次转型的兴起使开发区发展出现了质的提升，并引发园区规模的快速扩张。至2011年底，江苏省超过110个开发区在规划中提出明确的住房、商业、新城建设目标；全省开发区规划面积达1.1万平方千米，接近全省城市建成面积的3倍；园均规划面积为80 km²，接近2000年前启动面积的12倍(图3)。在商住资本活动的推动下，开发区既是工业生产的载体，也是消费、生活性商品的生产载体，并逐渐向多中心、组团化的产业新城发展。

图3  综合新城化时期开发区土地扩张情况示意图

1.3 创新转型时期(2014年以来)——先导型政府与科技资本

虽然工业化、新城化极大地加速了开发区的发展，但是正如熊彼特所指出的，传统工业园模式依靠的是经济上的聚集效应，而非产业的集群效应；Harvey也指出，资本终将进入第三级循环，即价值再创造与劳动力再生产，依靠科技性与福利性事业的长期投入，以实现新的发展，尤其是依靠科技性的投入实现新发展。2014年，国务院《关于促进国家级经济技术开发区转型升级创新发展的若干意见》颁布后，中央政府开始了推动转型发展路径的各种努力，相继提出建立创新考核制度和更高标准的审查制度及制定产业加速孵化计划等。江苏省也逐步推进地方开发区的创新转型，2014年“苏南自创区”获批，成为首个城际开发区群联动的国家级自创区；2017年江苏省开发区改革创新大会提出了“一特三提升”的转型纲领，对全省开发区的发展和转型产生了深远影响。至2020年，江苏省开发区的R&D财政达3200亿元，占GDP的7％(欧盟27国为2.10％)，建成孵化器1200家，完成高新产值3.9万亿元。从省域国土空间来看，南北沿江创新经济带开发区的高新技术水平较高，苏北地区多数开发区尚处于转型阶段(图4)。

图4  创新转型时期江苏省国家级开发区高新技术产能分布图

创新转型使江苏省开发区进入新的发展阶段，即开发区的第三次转型阶段。由于技术迭代难以由市场自发进行，持续学习与先导式供给成为这一时期政府角色的典型特征。与此同时，创新资本活动的特点促使开发区空间发展趋势发生了变化。创新资本活动跨越了从知识传播、基础研究到产品开发和推广的全流程，意味着不同尺度、不同规模、不同性质的多元生产活动使开发区空间逐渐向层级化、融合化、精密化发展。

1.4 开发区三次转型的理论再认识与逻辑框架

综上所述，开发区是我国城市发展的良好观察样本，是全球化时期资本与权力共同作用的场所。事实上，关于空间转型的认知可以追溯到20世纪70年代西方地理学的空间转向，空间生产被认为是资本活动与制度构建的双向过程。在此基础上，“三级循环”理论探讨了空间转型的一般性规律，即从工业生产、建成环境生产到生产关系再生产，动力源于资本过度积累引发的危机；Jessop等人也指出，空间转型是指资本活动在特定时期、特定阶段和特定路径中形成矛盾与冲突后，试图解决或至少取代它们，从而规范和管理资本活动。本文借助以上研究构建了开发区转型的逻辑框架(图5)，同时发现我国开发区的发展实际呈现出不同于“三级循环”的独特特征(表1)，具体体现在3个方面。

图5  江苏省开发区转型的逻辑框架图

表1  资本“三级循环”与开发区三次转型的比较

(1)我国开发区与欧美工业园的发展方式截然不同。全球化时期，受后福特主义市场影响而广泛出现的工业区分布于硅谷、南加州、“第三意大利”和伦敦等地。Markusen将蓬勃发展的欧美工业区划分为4种基本形态：马歇尔区、轮辐区、卫星平台区和州锚定区。这一时期，以产业、知识或管理联系为基础的连续空间被生产出来，这一过程由小型创新企业、当地投资公司、骨干企业的行动及其在国内市场的发展来推动。我国开发区借助外国投资启动，从价值链底端开始攀升，同时受到全球市场波动的影响不断调整以获得相对竞争优势，这也决定了开发区的两个本质特征：一是更强的聚集效应。开发区在空间层面上创造了成功的主要条件，规模化、集群化的产业发展始终是其侧重的任务，由此产生了聚集的经济性与知识溢出，并使政治决策者与企业间可以相互学习。二是转型特征。开发区通过不断的转型来适应全球经济环境与不同发展的需要，形成特定时期不同资本要素活动的组织平台。

(2)政府日益超越资本成为开发区转型的实际主导者。相较于后福特时期西方新自由主义对于市场与市民的关注，政府的创业意识被视为我国经济快速发展的主要推动力量。政府成为发展的实际参与者与引导者，其调整开发区的管理方式与相关政策，形成推动发展的制度空间和制度环境，将开发区视为新制度集中组织与创新的试验场。因此，开发区的转型不仅是资本活动的表征，更是从中央到各级政府战略调整的结果，体现了问题导向与发展导向。例如，在综合新城化时期，政府通过空间商品化为体制优势失效后的经济发展提供新的动力；而在创新转型时期，开发区转型发展的直接导火索是我国产业长期处于全球产业链中下游，无法适应当前全球产业竞争环境。

(3)由于不同城市处于对接全球化的不同位置，同一时段不同城市的发展也是有差异的。而资本仍然会在国内各区域出现局部的饱和与迁移，区域产业逐步向均衡发展，开发区的三次转型也并非在所有城市中渐次出现，特别是赶超式发展的后发城市。

2 创新资本活动下开发区的新发展趋势：内外重构

2014年后，江苏省开发区进入第三次转型阶段。在外部条件方面，国际创新资本加速向长三角特别是江苏省转移，成为江苏省开发区发展的强大动力。在内部条件方面，江苏省凭借制造业大省的优势，成为吸引全球创新资本入驻的掘金地。江苏省开发区的创新转型研究也成为学术界研究的焦点，包括创新产业发展、创新空间类型、土地再开发、创新要素供给等方面。总之，过去10年是江苏省开发区发展的黄金期，开发区的多元特征与空间形态发生了根本性变化。

2.1 从内向发展到区域联动

创新资本的活动具有依赖外部渠道、整合外部资源的“开放式创新”特征，而创新集群的发展也往往需要对多个城市、多个地点的生产环节进行协调，体现出生产的区域化、网络化特点。因此，过去依赖城市自身禀赋、服务于城市自身发展的开发区内向发展模式已难以满足科技生产的基本需要。开发区逐渐从独立运营的“孤岛”向承担区域生产网络的本地节点职能转变，以推动创新知识与技术的区域流动和产业的区域协同创新。

开发区的区域联动体现出渐进式特征。早在1996年前后，自上而下推动与地方自发组织的开发区产业联盟就已在江苏省广泛出现，如1996年在江苏省“跨世纪发展战略”指导下成立的制造业信息化产业联盟。与此同时，区域院企联盟成为推动产业创新转型的重要动能。开发区纷纷通过牵引科研院所、与实验室合作，推动存量集群的转型或新集群的培育，如苏州工业园区“BT+IT”融创中心；或推动科研单位、高校职校集中布局形成科技园、大学城，在区域中承担知识技术高地与溢出转化的职能，如南京“紫金科创特区”与苏州独墅湖科教创新区等。在上述非制度化的区域合作的基础上，各级政府与学术界开始探索区域开发区合作制度化的方法。2010年前后，城市开发区群的统筹发展受到学术界的关注，但这一时期的研究与实践仍限制在单个城市。2014年“苏南自创区”初步提出南京、苏州、无锡、常州、昆山、江阴、武进、镇江8个高新区区域“共创”的发展构想，到2018年完成覆盖全省开发区的“五类载体”建设，开发区的区域联动进入制度引导的新发展阶段。

2.2 从空间扩张到空间重构

2014年后，在创新资本活动与土地资源瓶颈的双重驱动下，开发区的发展范式发生了变化，从外延扩张型到内涵提升型转变。一方面，创新资本活动形成了多样的空间类型与不同层次的服务需求，使开发区原有同质化的大工业格局被打破，逐渐向层级化、组团化、融合化发展；另一方面，在建设用地集中配额制度的约束下，江苏省发达地区开发区的建设用地已经饱和，促使其发展方式从空间扩张转向对低效闲置土地的再开发，客观推动了创新转型期开发区空间重构的进程。

创新资本活动极大地改变了当前开发区的空间形态。首先，就空间结构而言，为了从不同层次引导创新资本活动，开发区空间结构逐渐向垂直多层级发展。例如，苏州工业园区形成了“开发区—功能板块—集群产业园—功能性园区—关联性产业组团”的多层级空间结构(图6)，其中第一、第二层级主要是针对开发区的产、居、研、生态发展功能区的总体布局；第三层级以“一区一业”为特征，以二级园区为载体推动行业制造企业聚集发展；第四、第五层级面向具体产业项目的开发运营，形成服务于具体产业项目和关联性企业族群发展的集中式供给与全链化服务模式。其次，就土地利用而言，创新活动的地理邻近特征，推动科技企业、实验室、科技服务中心、人才公寓与交往空间等创新要素从独立布局向邻近融合发展，以营造开放的交往环境。因此，当前开发区逐步形成了第二、第三产业用地与多元地类的融合布局和组团开发模式，以适应创新资本活动的需求(图7)。

图6  开发区(苏州工业园区)多层级空间结构示意图

图7  创新活动的融合布局模式及新型地类示意图

3 面向创新资本活动的权力作用：多尺度干预

Harvey指出，产业创新的长期性投入违背了资本寻利本性，难以由市场自发完成；Castells也指出，创新要素的稀缺性、交流成本与转移阻碍是制约创新发展的原因，其超出了市场调节的能力，需依赖政府的主动干预。1994年，Castells等人在对全球科技园综合体的研究中指出，由政府主导、企业参与的大型高新技术开发计划将主导21世纪的产业发展。在我国开发区引导创新资本活动的过程中，各级政府形成了在不同尺度上推动开发区发展的总体特征。

3.1 省级政府——创新集群培育与区域协调发展

经过多年发展，江苏省出现了一批具有经济引擎作用的创新型开发区。但是，近40年来，地方城市将开发区建设作为城市竞争的手段，导致省域产业协调度不足、区域发展不均衡、产业重复发展与同质化竞争等问题，这也是当前我国开发区发展的共性问题。因此，省级政府“入场”成为开发区建设的参与者与引导者。

据调研，2014年后，省级政府对于转型的引导主要体现在推动区域创新集群培育与开发区协调发展两个方面。一方面，为了推动创新集群培育，省政府通过建设新型载体直接在地方形成围绕具体集群培育目标的科创园区，或通过合作建设园区在城市间形成“总部—生产”的协作关系(表2)。以城际园区合作为例，2019年江苏省建成南北共建园区45个，完成业务总收入接近苏北地区开发区业务总收入的1/5，围绕省重点集群发展的配套与生产环节，有效提升了省域核心集群竞争力。其中，仅苏宿工业园就贡献了宿迁市46.5％的高技术产业产值。另一方面，在协调开发区产业发展方面，区域联动的弹性合作机制建设与规划介入成为主要手段。2014年后，借助“苏南自创区”、G60科技走廊、沿沪宁合产业创新带(G42)等区域创新联动项目，以及“链长制”等创新集群治理手段，江苏省南部沿江地区的开发区已形成开发区创新优势互补并特色发展的多元合作模式。2020年，江苏省通过“链长制”与开发区“十四五”规划，进一步从沿江、沿海、黄淮3个层面引导、统筹全域开发区的发展任务与重点。

表2  部分新型园区载体建设的基本情况

3.2 市级政府——创新政策出台推动城市“竞创”

开发区转型期，地方政府关系从“经济锦标赛”下的增长指标竞争转向“竞创”，创新政策成为地方政府推动创新的重要工具。一方面，产业的创新转型需要前瞻性政策予以引导；另一方面，近年来我国城市政府面临巨大的财政负担，而《中华人民共和国物权法》、拆迁补偿相关法律法规等政策也使政府的事权受到限制，地方政府参与开发区转型的方式从财政投入与直接参与转向政策引导。除人才、金融等常见政策外，当前地方政府在开发区主要形成了土地与产业两个方面的政策创新。

在土地政策方面，弹性用地政策逐步完善。国家土地用途变更口径放宽后，江苏省各地纷纷探索面向开发区企业创新水平的土地弹性出让政策、土地分割转让政策与新型地类政策(如兼容性用地、苏州M0新型地类和南京C65、Mx新型地类)等，以满足创新资本活动的需要，指导存量用地开发，并激励企业转型。2018年，国家开发区年鉴中推介的苏州《关于进一步加强存量工业用地管理，促进企业转型升级的实施意见》详细阐释了弹性用地的类型与操作流程。在产业政策方面，逐步推广推动企业成长与低效腾退的“奖励—退出”机制。地方政府根据企业创新水平与成长潜力设置遴选标准，并根据企业的成长情况予以相应的奖励或清退，奖励内容包括土地弹性出让优惠、指标奖励、财税奖励和金融支持等。例如，苏州工业园区“扎根计划”给予孵化企业2.0～3.0的增购用地净容积率激励与一系列财税奖励；苏州“10+N”弹性出让、无锡“以评定期”出让政策等则通过签订非一次性转让的长线土地弹性出让协议激励企业发展。

3.3 园区政府——优化产业运营模式与空间体系

开发区处于对接企业生产与社会发展的一线。1984年以来，为了形成适宜产业运营的制度空间，中央到各级地方政府对开发区治理模式进行了多轮改革。例如，出口型工业化时期，开发区是具备单一经济职能的精简机构，以高效引资服务企业生产；综合城市化时期，开发区演变为融合经济、社会职能的准政府机构，在推动产业发展的同时服务于社会管理的需要。当前，开发区体制的改革方向是市场化与公司制，利用市场资本与经验推动创新集群发展，优化产业运营模式。2014年，国家部委相继出台支持地方PPP项目的文件后，江苏省开发区逐步形成了产业运营的多元资本参与模式与类型，引导国有、社会资本以参股或与社会资本合作的方式参与园区开发和运营管理。国资型园区以国资集团为主体，往往采取整园承包开发模式，先开发、再入驻，借助与行业科研院所的长期合作，点对点招商，如国信集团淮安工业园等。民营型园区规模一般较小，以宗地开发为主要形式，采取先招商、再开发、带企入驻模式，如“联东U谷”“华夏幸福”等。

创新集群培育目标使当前的开发区规划从空间规划向产业规划转变，以产业发展为目标形成了园区的多层级空间系统。以苏州工业园智能制造产业园为例，其构建了面向产业集群“服务+研发+生产+互联网”全环节的智能制造“大生态圈”；以特色产业培育为目标，构建了包含“研发+孵化+中试”功能的“小生态圈”，形成了“特色制造组团”“示范制造企业”“花园制造聚落”“中小企业孵化中心”“智能应用”等产业组团(图8)。

图8  苏州工业园区智能制造产业园“产研生态圈”空间融合化示意图

资料来源：作者根据《匠心筑园——苏州工业园区规划探索与创新》改绘。

4 开发区创新转型的政策建议

围绕开发区的第三次转型趋势，本文深入探讨了资本与权力作用下开发区的转型特征和路径。研究指出，在面向创新资本活动的开发区转型中，政府权力在多个尺度上构建适宜创新资本活动的制度环境与空间，而新的资本活动则进一步推动了开发区空间在内外两个方向的重构。随着创新活动从沿海向内地推广，开发区的创新发展模式也将逐步在全国推广。在创新转型趋势下，理清开发区转型的机制与逻辑具有现实意义。因此，本文借鉴江苏省开发区创新转型的实践，根据目前开发区转型的难点，提出如下规划与政策建议：

(1)形成府际事权分解与协调机制。根据创新集群生产的区域化特征与创新资本活动的开放化特征，对上下级政府事权进行分解与重新安排，可减轻园区基层政府事权的集中程度，明确各级政府在引导创新转型工作中的重点。其中，整合省政府工信、商务、科技等开发区所属归口部门，配置附属国资企业并下放省级财权、事权、规权，通过指向性财税指标奖励、直接投资、牵引合作、指定建设等手段，统筹区域开发区的产业布局与创新集群建设。在城市层面，落实城市“竞创”考核奖评办法，进一步放开创新政策制定的空间，鼓励多元化尝试；在园区层面，落实园区在全省产业细分领域发展中的主体责任，以“链长制”为纽带，加强相关园区集群的联动与规划衔接。此外，畅通权力传达机制，加快构建开发区分级分类规划监管体系，制定明确各级政府职权的开发区新管理办法。

(2)完善产业运营制度，激发创新活力。完善多级政府部门与社会资本共同参与的种子基金制度，并将其作为启动开发、推动孵化、引进合作伙伴参与的基础；完善集群运营的时序性参与模式，根据集群培育项目特点做出10～30年的中长期预算安排，明确地方政府、开发区职能机构、国有资本、私人企业及科技主体在不同阶段的参与方式、知识产权抵押办法与收益分配办法，以发挥政企不同主体在不同时期的角色优势；加强PPP项目的可行性研究与前景评估，完善投资—收益财务模型，作为引进合作方入驻和确定开发规模、开发时序、开发周期的依据。

(3)形成面向创新资本活动的空间体系。一方面，要在垂直与水平两个方向对创新资本活动进行精准的空间供给。在垂直方向，形成服务于不同规模、不同阶段集群与企业发展所需的多层级空间体系，强化创新服务与要素的精准化末端供给和高水平集中供给，针对性地强化园区在不同层级上的特定发展目标；在水平方向，形成围绕特定产业集群，产、研、居等创新设施与要素的融合化和组团化布局。另一方面，以创新转型为契机，加快集约型园区建设，明确以产定地的管控导向，以产业、居住、商业和公共服务4类用地所对应的产业水平为基准，确定各类用地规模比例的建议值与开发面积警戒值，逐步推动低效用地腾退与存量更新。