摘要

作者华侨大学建筑学院副教授、硕士生导师肖铭，华侨大学建筑学院城市规划专业硕士研究生徐小雨在《规划师》2021年第2期撰文，文章以广州恩宁路和成都曹家巷的旧城改造为案例，考察两个项目实践全过程中不同参与者的表现，并进行对比分析。从米歇尔·福柯的微观权力视野出发，剖析旧城改造过程中出现的复杂矛盾及问题，探究旧城改造过程中权力的内因关系及其运行方式，提出在旧城改造过程中，需设计参与协商平台以及其中各方的权力配置和相互作用关系，并形成相应的制度保障，以促进旧城改造的顺利进行。

[关键词]旧城改造；微观权力；多元参与；协商平台

[文章编号]1006-0022(2021)02-0056-06

[中图分类号]TU981

[文献标识码]B

[引文格式]肖铭，徐小雨．微观权力视角下旧城改造困境的对比研究——以广州恩宁路和成都曹家巷为例[J]．规划师，2021(2)：56-61．

城市的旧城区历史上一般都是城市的政治、经济、文化中心，但由于我国在快速发展时期注重增量规划和建设，旧城区的城市管理制度僵化，逐渐出现基础设施不足、建筑质量低劣、公共空间缺乏等困境。20世纪90年代以来，旧城一方面面临自然老化的物质压力，一方面受到了以追求资本收益为目标的拆除重建工程的社会压力，旧城的社会矛盾日益激化，社会经济的可持续发展受到极大挑战。

旧城改造是指对旧城原有的大部分街巷格局予以保留，对大多数建筑进行改造更新，并尽量保留原住民的改造过程，目的是优化旧城建筑环境，提升生产力和再现社区活力。因此，旧城改造是改善人居环境、优化土地利用、重塑城市活力和提高城市竞争力的重要途径。然而，旧城改造因为涉及多元利益主体，其复杂程度也远超过传统规划项目。

1 旧城改造的困境剖析

当前，我国的旧城改造主要有政府主导型和开发商主导型两种模式：政府主导型一般为公益性项目，如道路拓宽、保护性更新建设等；开发商主导型一般为商业性项目。本文研究的重点是政府主导型旧城改造。受财政限制，一些地方政府难以独立承担旧城改造中收储土地及开发建设的经济压力，因此部分改造项目通过转让城市空间开发权与收益等方式引入国企改造方。在旧城改造利益分配问题上，实际形成了政府部门、改造方和原住民三方主体。在市场经济体制下，利益主体冲突复杂且多变，阻碍了改造项目进程。此外，按照传统“定目标、做规划”模式制定的城市更新方案，在具体落实过程中，既无法公平地服务公众，确保城市公平、公正发展，又无法满足居民多样的需求，更无法承担各种政治、经济压力，使更新规划不但没有成为城市发展“龙头”，反而有阻碍旧城改造之嫌。

现阶段，旧城改造的困境主要有两种：①多方交往困境，源于缺少有效的交流保障制度。政府部门作为旧城的管理者，拥有一定的强制性权力，而居民是“被管理者”，仅在公示方案时能提出一些意见，没有主动的参与权力。当双方出现矛盾时，由于缺乏有效的交流协商机制，双方难以互相理解，双方矛盾不断扩大，改造项目必然会失败。②利益协调困境，主要表现为政府部门要实现的城市发展的公共利益与居民追求的个人利益之间的矛盾。旧城老化问题严峻，为了实现城市长远发展，政府部门对其进行改造是历史的必然。然而，旧城的土地区位价值高，部分居民会进行一些经营性活动，但还建后的建筑空间很难再保证其商业经营和出租的收入。因此，居民通常会对补偿金额与面积索取高价以满足长期的个人利益。双方利益的矛盾是旧城改造的最大障碍，若不能妥善处理，不仅会增加改造成本，还会造成社会的不稳定。

2 微观权力理论适用性

2.1 微观权力理论概述

传统权力观认为，权力是统治阶级自上而下的强制性力量，蕴含了暴力、控制、镇压等多种含义。但是，法国哲学家米歇尔·福柯建立的微观权力理论认为：权力在实施中不存在主体，即权力不被任何人拥有；它是具体的、微观的，只要两者之间存在关系，权力就会存在；权力运行呈现出网络状的作用形式，它可以延伸到社会每一个细枝末节。因此，要剖析权力真正的性质和作用，必须从权力最“细枝末节”的地方着手。

2.2 微观权力理论适用性

旧城改造中各方关系纷繁复杂，依据传统的权力模式能够提出的方法就是自上而下的强制改造，但现在全国各地遇到的普遍困境已经证明了这种模式不是旧城改造的有效方式。米歇尔·福柯对权力的关注是从社会的“神经末梢”开始，强调权力各方的相互关联与博弈。参照其精神，本文在分析微观权力理论内涵及旧城改造现状的基础上，提出一种自下而上与自上而下相结合的权力剖析方式，探讨与旧城改造多元利益博弈相适应的策略。

2.3 旧城改造中各权力方问题剖析

2.3.1 政府部门：社会监督机制失灵，缺乏各方力量积极参与

政府部门负责制定公共政策，执行必要的公共权力，是旧城改造事务的管理者，可以确保对改造事务的有效调控：一是规划可控，主持并保证规划方案的落实；二是成本可控，统一的赔偿标准使政府基本上可以控制成本；三是力量可控，政府部门作为管理者可以“集中力量干大事”，使城市建设更有效率。然而，近几年由于旧城改造引起的冲突事件不断增加，其本质是由各权力方地位不对等引发的社会公平问题导致的。在我国，政府内部的权力监督机构建设比较成熟，但在改造过程中，政府部门掌握了大部分权力，缺少社会力量的实时监督，便“自然而然”地认为自己颁布的旧城改造政策和方案是最佳的，很少与社会各界充分协商并根据具体需求进行调整，最终导致改造规划在制定与实施过程中引起冲突。

2.3.2 改造方：追求利润最大化，损害居民合法权益

改造方( 一般是国企) 没有政府部门的权威性，但能深入居民之中，尤其是在补偿金的确定上，对居民的需求更为了解。但不可否认，改造方作为“商人”，其根本目的是追求土地开发价值和利润的最大化，同时还追求一定的行政效益。因此，在旧城改造中，改造方的工作重点是以最低的价格和最快的速度获得居民的同意，争取让项目按计划顺利完成。在改造过程中，改造方有尽早完成任务的压力，地方政府有加快推进城市建设以提升政绩的需求。在这一点上双方目标一致，于是就出现了地方政府出地出政策，改造方出人出资本与原居民进行利益博弈的现象。由于改造方具有国企背景，对改造方的监督也就类同对政府的监督，同样缺少社会力量的参与。此外，由于补偿原则比较僵化，改造方不能灵活应变，对居民的利益考虑较少，居民的权益无法得到保障。

2.3.3 居民：信息渠道不通畅，与城市经济发展脱节

居民是旧城生活的主体，与旧城改造息息相关，但是往往最后得知改造消息( 或方案) 的是居民，获得信息最不全面的也是居民。因此，在信息渠道不通畅的背景下，居民很难保证自身权益，而成为“钉子户”就是其博弈策略。

首先，旧城改造的信息公开程度低，居民很有可能直到确定改造范围和时间后才知道自己是不是被改造方。因此，部分居民甘心扮演“钉子户”并不是出于对抗政府权力的政治目的，也不是因为权力遭到倾轧，更多的是缺乏对旧城改造意义的认知和对规划内容的了解。

其次，近几年的相关报道中存在一些不实信息，使居民对自身房屋的价值认知很模糊，对补偿的期盼过高，互相之间攀比心态严重。在这样的背景下，居民往往提出不甚合理的赔偿要求。最终造成居民既不能判断自己物业的实际价值，又不能有效表达自身需求，只能成为“钉子户”。

最后，居民在城市发展中地位缺失。近几年，城市经济快速发展，物价也在快速升高。然而旧城居民大多为中老年人，他们只靠基本收入和生活保障难以跟上城市经济发展的步伐，仅有的土地和房屋是他们未来生活的重要保障，而买断、割裂式的改造以及不确定的未来收入，使得他们提出天价的赔偿金以获得对未来的长期保障和城市发展收益的一次性回报。

综上所述，在各方权力的博弈中，改造进程一拖再拖，城市公共利益无法实现，政府部门得了骂名，改造方无利可图，居民也没能改善生活条件，旧城改造便以失败告终。

3 案例概况与对比

3.1 广州恩宁路改造基本概况

恩宁路建于1931年，是广州最老的街道之一，蕴含丰富的岭南文化特色，同时老化现象也十分明显。2006 年政府部门借召开亚运会的契机，吸引资金进驻，开启恩宁路区域的旧城改造工程。但是前期政府包揽了议题制定、方案讨论、赔偿金额确定等一系列工作，遭到社会各界的谴责与反对。2008年，居民集体抵制并发起维权行动，指责恩宁路改造项目违反了《物权法》，改造方案也由此进入了调整阶段。直至2015年，社会力量逐渐壮大，政府受到居民、社会专家学者、新闻媒体及其他社会机构的监督与限制，改造方案从一步到位的拆除重建逐渐优化为渐进发展的微改造，从消息封闭的一元主导发展为多元主体参与，最终使恩宁路的改造以保护城市历史文化为方向顺利实施，基本满足了各权力方的需求。

3.2 成都曹家巷改造基本概况

曹家巷建于20世纪50年代，居住建筑年代久远，老化现象明显。由于居民自身经济条件差，所以大部分居民对旧城改造有强烈的欲望，但也有部分居民想通过政府赔偿获得最大的利益，使得改造成本估算超过30亿元，给项目实施带来很大的阻碍。

政府意识到，只靠自上而下的强制手段很难完成改造工作，必须采用自上而下和自下而上相结合的模式。2012年，由政府部门组织、居民自行选举，建立了居民自治改造委员会(以下简称“自改委”)。改造规划于2013年7月正式实施，在一年半时间内完成了3500多户居民的签约工作，签约率达到99%。曹家巷改造以“政府引导、社会参与、多元主体”为原则，避免了传统改造中的权力纠缠问题，是旧城改造多方权力协商的成功案例。

3.3 旧城改造过程对比

从参与者的角度出发对恩宁路和曹家巷两个案例进行对比可以发现，在旧城改造过程中，各权力因素都参与了旧城改造这个相互制约的角力互动，本质上是权力和利益的相互纠缠。但是不同的参与者有着不同的目的，甚至在同一项目的不同阶段都可能不一样，这也是导致旧城改造会有不同结果的重要原因(表1)。

表1 恩宁路与曹家巷旧城改造对比

4 基于微观权力理论的对比分析

依据微观权力理论，重点对权力运行机制与实施进行探讨，围绕这一核心问题需要考虑：权力在旧城改造中表现出怎样的性质，权力是如何运行的，权力在实施过程中是如何转变的，各方权力又是如何相互作用的？

4.1 权力的性质

微观权力理论认为，权力是生产性的而非压迫性的，权力并不是通过强制性的力量对人的身体和灵魂进行规训与塑造，而是借助于各种策略和政治技巧来实现其目的。所以不能一味地为了压制而行使权力，使政府与居民之间形成“规训—反规训”的对立局面，而应关注如何积极地让各方权力达到利益的平衡。

在恩宁路旧城改造前期，政府部门的权力无疑是具有压迫性的，因为其主要用于迫使居民签订协议、封锁新闻媒体的消息来源等，与微观权力理论中生产性和积极性的权力论述相悖，引起居民的强烈反抗也是必然。

在曹家巷改造中，权力明显具有生产性和积极性。政府不仅没有压制自下而上的居民权力，而是尊重居民的参与监督权力，积极号召居民自行组建自改委。借此产生的，一种是自下而上的、表达居民意见的权力，一种是自上而下的、传达政府部门信息的权力，还有一种是监督全过程的新闻媒体权力。三种权力构成合作协商调节的循环，促使各权力方的冲突走向和谐，从而实现利益平衡。

4.2 权力的运行模式

权力问题的关键并不是谁掌握了权力，而在于权力是如何运行的。米歇尔·福柯这样说过：“我们当然要找出发号施令的人。但这并不很重要，因为即使把这些决策者一一指明，我们仍然并不知道那些决定为何做出、怎样做出、怎么为大家所接受”。因此，关于权力问题，只有弄清楚权力实际运行的模式才能真正理解权力。

在恩宁路旧城改造前期，权力运行具有明显的自上而下倾向，采用的是政府一元主导的方式。政府包揽了确定方案、制定赔偿标准等重要决策，忽视居民的参与权力，漠视新闻媒体的监督权力，一度使改造项目“胎死腹中”。

在曹家巷改造中，权力运行呈现出明显的网络状结构，采用的是多元主体参与的方式：自上而下的政府权力引导了整个改造的进程，自下而上的社会权力表达了居民的意愿，市场权力则保证了项目的运行。以政府部门为例，即使政府拥有最终的决策权，但是其权力在运行中是一直是被监督与限制的：最初与群众进行协商时，注重与第三方组织的交流，以保障过程更加透明；在百日签约期的关键时刻，由于自改委和公众的全方位监督，政府没有为任何一个“钉子户”修改补偿标准，坚持“一把尺子量到底”，营造公平公正的改造环境；最后正式签约时，由自改委和新闻媒体全程监督，确保该项目取得所有当事人的同意。而对最终没有签约的居民，在自改委的监督下，政府部门没有给予他们特殊政策，而是将其划出改造范围，以保证已签约居民的权益。

4.3 权力在实施过程中的转变

在恩宁路前期改造中，政府部门作为“封闭决策者”，掌握了旧城改造中大部分权力，政府和居民之间没有协商的渠道。由于一些理解和宣传的误差，两者之间的矛盾愈演愈烈，最终形成了难以调和的对抗关系。为了打破这一僵局，政府部门主动转变为公众参与的组织者和参与者，将解释并监督改造方案的权力交给协商组织，将公布信息的权力交给新闻媒体。在这些社会力量的帮助下，三方权力最终达成平等沟通、共同决策、信息共享的交往合作关系。从权力的转变过程中可以看出，解决旧城改造权力纷争的关键在于政府，虽然自上而下的传统权力模式已不可套用，但也并非与现阶段困境完全矛盾，重点在于如何对政府权力进行调整与监督。

4.4 权力的相互作用

权力是一种相互作用和联系，各方之间只要有关系就有相互的权力，而不是单向的压迫。米歇尔·福柯曾说过：“无论是统治的阶层、控制国家机器的团体，或是那些做出最重要经济决策的人，都控制不了在一个社会中发生作用的权力网”。

在恩宁路旧城改造前期，政府部门没有意识到权力作用是相互的，只一味施行强制性权力，单方面的决策引起了社会各界的强烈反对，导致改造进程受阻。随着居民权力意识的提高和新闻媒体的作用影响，政府部门做出改变，提出了“居民自主更新”的旧城改造新模式，才使新规划获得了规划委员会的同意，也得到了恩宁路街区居民的支持。在这个过程中，权力从单向压迫作用转变为多元制约作用。

在曹家巷改造中，各权力方通过自改委参与到改造中，建立了相互关系，形成了多方相互制约、相互作用的局面。政府部门作为利益相关的一方，虽然拥有最终决策权，但是确定方案由规划部门负责，由新闻媒体进行监督，与居民的协商和新闻媒体的沟通也全部由自改委传递以保证方案的有效性与公正性。

5 基于微观权力理论的旧城改造

恩宁路和曹家巷两个案例在规划与实施模式上有着明显的差别，这反应出传统规划和存量规划之间的差异。随着《物权法》的实施，群众争取自身合法权益的权力意识日益增强，使旧城改造中各权力方的利益更难以平衡，因此必须提出更符合现实情况的权力关系协调策略。微观权力理论为解决旧城改造中秩序混乱问题提供了新的认识论和方法论，从权力的性质、权力运行模式和权力相互作用的角度提出具有可操作性的策略，其主要原则是：以制度保障社会力量参与为主，以转变部门职能为辅。

5.1 从权力性质角度：确定服务型规划职能新方向

政府部门要想在旧城改造中发挥积极的权力作用，就要主动转变自身职能，重视居民的作用并致力于为其服务。哈贝马斯认为实现沟通有效性的要求之一是言说者对沟通的意向必须是真诚的[21]，即只有政府部门与居民之间相互信任，协商才有可能是有效的。例如，政府部门若能多与居民沟通，会让居民觉得在整个过程中自己是参与者，这不仅能培养他们的主人公意识，更能建立一种相互信任的氛围，为规划的落实奠定基础。

因此，作为城市建设龙头的规划部门必须向服务型部门转变，充分发挥规划的服务作用。首先，规划人员应强化社会责任感和服务理念，更多地关注公共利益、人文关怀和公平正义问题。次，规划部门要充分考虑居民不同层面的需求，以提升政策的认同度和适应性，即改造方案不应是僵硬的“一刀切”，而应更具弹性。

5.2 从权力运行模式角度：实施政府权力制约监督新模式

在旧城改造中，权力运行呈现出复杂的网络交织状，这就要求监督权力也必须深入各权力方的“毛细血管”。在网络技术快速发展的时代，人人都被“网络”这张看不见的网联系起来，因此居民可以利用网络技术实现对规划的全过程监督，使网络工具从一般的信息交换工具转变为监督和限制各方权力的工具，让每一个普通群众都拥有查看信息、表达意见、针砭时弊的能力和权力。

因此，必须建立政府工作信息公开机制。在旧城改造中，可以建立一个专门的网站，将其与政府部门的信息网络联动，只要是不涉及机密的信息都必须即时公布，如改造规划的意向方案或是已签订协议居民的相关补偿信息等，方便市民查找并监督。这不仅是对政府部门权力的限制，也是对居民不当欲望的调节，在一定程度可以遏制“巨额改造”的现象。此外，还可以通过网络平台征求社会公众的意见，集思广益，营造良好的社会氛围，为规划的实施奠定基础。

5.3 从权力相互作用角度：建立第三方协商平台

一切有关联的事物之间均有相互权力作用，权力或大或小都对事物有一定的影响。政府权力再大，也必须受到一定的限制，过大则会引起群众的抵抗；公众权力再小，也是有制约的作用，也会阻碍规划的实施；新闻媒体占有广泛报道的先机，会引导大众的判断。因此，政府部门必须建立并强化公众参与机制，使社会公众参与到旧城改造中，以维持权力的相互作用与关系，使各方利益达到最大化的平衡。因此，不仅要保证居民这一利益主体能合理表达其需求，实现改造缔约、补偿安置等利益平衡调节，还要使有着间接利益要求的社会公众也参与进来；同时，新闻媒体必须有合适的途径进行正常的访谈，以保证真实情况不会因为部分人的转述而被曲解。有效的公众参与机制能帮助政府部门及时察民情、解民困，真正实现发展共建、成果共享。对于一些难以协调的矛盾，也可以通过多元参与实现转移、置换。只有当多方利益主体充分博弈时，公共利益才能实现，最终达到共赢。

要实现上述目标，需要建立一个由第三方主持，可以实现政府部门、改造方和居民有效协商的平台。现有的协商平台大多依附于政府，有的甚至是政府的一部分，不能完全公正地平衡各权力方的关系。因此，一个良好的协商平台应来自于社会，以保证其与项目无直接利益关联，并由居民自主选择平台管理者，最大程度地保证公平公正。

在恩宁路和曹家巷两个案例中，虽然最后都建立了协商平台并实现了旧城改造。但是，恩宁路改造中的协商平台是由改造方主导建立的，曹家巷改造中的自改委是由居民组成的，两者都代表了各自的利益主体，并不是真正的“第三方”。而在国外很多政府和群众冲突的事件中，采用的是一种完全不涉及利益的第三方协商平台(图1)，如1989年美国布莱恩公园和1993 年圣路易斯森林公园改造中的NPO 组织，它们由社会不同群体组成，保证多元主体参与决策，具有身份中立、非营利性和志愿性的特点，在城市规划领域可以起到监督政府、维护公共利益等方面的作用。第三方协商平台不仅可以平衡自下而上的诉求和自上而下的反馈，构建居民和政府平等对话的桥梁，降低公众与政府的沟通成本，还促成了更理性、更有效率的公众参与，能有效避免社会冲突，在技术和社会层面上为多元主体参与博弈创造条件(图2)。另外，还可以通过社会的教育与宣传，使其在居民的日常生活中发挥作用，促进与居民之间的良性互动，最终实现协商平台的持续发展与作用发挥。

图1 微观权力理论指导下的旧城改造权力运行机制

图2 各权力主体在各模式中的参与方式与效益比较

6 结语

发展是城市的主旋律，在现有的土地政策下，政府一元主导的权力运行模式使得各权力因素的复杂关系被屏蔽，旧城改造成为难题，而新时代的规划必须有所突破才能解决这个问题。本文基于微观权力理论对旧城改造中的权力问题进行剖析，提出以下建议：

从机制上，可以通过改变权力结构的方式寻求突破。一方面，借助政府和社会力量建立多方合作的平台，充分发挥公众参与的作用；另一方面，利用网络形成的社会舆论力量对实施过程中权力各方进行监督与限制，协调并制约各方的利益，探寻利益平衡的途径。

从策略上，可以通过改变多方权力的相互关系寻求项目的可实施性。不仅要保证政府和公众的权力可以按法规行使，还要让社会发展的进程得到保证，社会监督和新闻媒体的权力得到有效开展。首先，完善相关法律法规确保政府权力运行在社会的监督与限制之中，真正为民服务；其次，建立多样的信息获取渠道与争议沟通平台来保证社会权力有用且有效。

从微观权力视角分析旧城改造中的权力问题，并不是被动地解决权力纷争问题，而是引导规划师对政府、社会与市场之间权力关系的思考，从而促进社会的发展。如此，还能帮助规划师更清晰地认识城乡规划的责任与目的，是城乡规划中不可或缺的有效办法。

文章全文详见《规划师》2021年2期 《微观权力视角下旧城改造困境的对比研究——以广州恩宁路和成都曹家巷为例》