原创 刘广亮 韩红霞

摘要

作者上海复旦规划建筑设计研究院总师办副主任刘广亮，深圳市城市空间规划设计有限公司上海分公司规划师韩红霞在“规划师论丛”（2009年）撰文，生态城区建设与经济增长、节能减排是一个矛盾统一体，既相互制约、又相互促进。正确处理三者之间的关系，对浦东生态城区建设具有重要的战略意义。为构建与世界城市发展相适应的生态城区，实现生态建设、经济增长与节能减排的有机统一，上海市浦东新区可采取以下六个对策：加强生态控制，优化总体格局；建立绿道网络，发挥复合作用；加强生态设计，提高生态效益；发展循环经济，优化产业体系；完善考核体系，加强污染防治；强调科学发展，构建低碳城区。

[关键词]生态城区；经济增长；节能减排；上海市浦东新区

基于国家战略，上海市在建设四大中心的基础上建设世界城市，是全球化时代必然的战略选择，将成为上海市未来几十年的发展主旋律。作为先行先试地区，浦东如何推动国际金融中心、国际航运中心的建设，以举办世博会、建设迪士尼乐园为抓手，以南汇并入浦东、“三港三区”格局奠定为契机，构建与世界城市相适应的生态城区，以提升空间环境品质，促进生态环境与产业发展、空间塑造、人才集聚的良性循环，显得尤为重要。党的十七大明确提出生态文明建设理念，将此作为我国实现全面建设小康社会目标的新要求。上海市委、市政府对浦东生态城区建设给予高度重视，为浦东构建与世界城市相适应的生态城区，进而引领长三角世界城市群发展提供了很好的政策背景。尤其在南汇并入浦东后，浦东国家综合改革实验区扩容一倍，为浦东生态城区规划建设提供了诸多调控空间。鉴于上海市浦东资源与环境对城市发展的约束作用日益增强，如何将生态城区建设与节能减排有机结合，是长期需要关注的问题。国际金融危机背景下，如何将生态城区建设与促进产业升级、保证经济增长有机结合，成为当前研究的热点问题。

1 主要问题

1.1 产业发展与生态保护控制之间的矛盾

首先，上海市四大中心及世界城市建设将推动浦东产业大发展，日益增多的产业区将占用生态绿地，导致产业发展与生态保护之间的矛盾日益突出。其次，小汽车快速增长、现代制造业迅速发展带来的环境污染问题，也使生态保护与控制面临巨大挑战。最后，世界城市建设将促进服务业大发展，对生态环境保护、控制与建设提出更高要求。

1.2 城市建设水平参差不齐与环境品质提升之间的矛盾

浦东城市建设日新月异，水平参差不齐，既有陆家嘴高品质的城市核心区，高档建筑与优美的绿地环境有机相融，也有环境品质一般及较差的城市片区，无法体现浦东生态城区整体形象，与世界城市建设标准存在较大偏差

1.3 生态环境保护、控制与房地产开发之间的矛盾

城市生态用地拆迁量小，环境优美，且交通日趋便利，房地产开发潜力巨大，空间容易被房地产开发非法占用。如何正确处理生态环境保护、控制与房地产开发之间的矛盾，对地价、房价居高不下的浦东来说是亟待解决的问题。

1.4 城区快速发展带来的景观破碎化与环境品质提升之间的矛盾

浦东正处于城镇化加速发展时期，同时，快速机动化与经济全球化结伴而行。城市产业快速发展使城区外围产业用房及配套设施快速扩张，带来生态景观破碎化、植被减少、野生动物数量急剧减少，与构建世界城市、创造多样化城市景观、提高生物多样性、打造高品质环境之间的矛盾日益突出。

2 研究目的与内涵

2.1 研究目的

借鉴纽约市、伦敦市、东京市世界城市生态建设的先进经验，积极运用花园城市等理论，将浦东生态城区建设与经济增长、节能减排有机结合，从规划布局、建设管理上对优化城市空间形态结构、促进产业升级、保护和合理利用自然资源等方面起到宏观、中观指导作用，并对生态城区空间布局规划、建设和管理提供理论支持和实践指导。

2.2 内涵

打造最适合人类生存发展的环境，实现人与自然和谐共处，经济、社会、环境协调发展，落实促转型、保增长、节能减排、建设生态文明等国家政策，有力促进上海市四大中心国家战略的实现，积极推动上海市世界城市创建。

3 建设对策

3.1 加强生态控制，优化总体格局

浦东生态格局构建应从世界城市构建、区域可持续发展和宜居城区建设的战略高度，以区域生态环境整治为先导，搞好区域生态环境保护和建设两大系统工程，以区域整体观念构建生态安全格局。根据《中华人民共和国城乡规划法》，从区域整体出发，将浦东划分为禁建区、限建区、适建区，并针对每个生态区划提出相应的保护、控制与建设要点，分类提出保护和管理措施，以正确引导生态建设，充分发挥生态效益。区域空间结构应积极构建以上海为核心、以江浙为两翼的“一体两翼”整体空间格局，通过便捷的区域交通将沿线城镇串珠式有机相连。城镇间应重视禁建区生态建设，保证充足的防护绿地、河湖湿地、基本农田，加强区域水环境治理，在建立区域发展生态安全格局的同时，创造优良的区域生态环境。

在总体规划层面构建生态城区的合理框架。要加强城乡统筹，构建城乡一体化的生态格局，最终形成网络连接、城郊融合的城市绿地系统。要保护和营造郊野森林、湿地，保护基本农田，禁止非法侵占；大力加强植树造林工程，使浦东绿化覆盖率达到60％以上，弥补建成区绿地不足的问题。要结合环境承载力强化生态基础设施建设，构建城区生态安全格局，保护城市所依赖的自然系统，塑造景观特色，保障居民可持续地获得高质量的生态服务。规划设计应遵循自然要素的发展规律，从非建设用地入手，建立社会、经济、自然相结合的复合生态系统；合理确定人口规模，建立资源、人口、社会、环境等各方面协调发展的城市生态格局，保证生态环境自净能力；合理布局居民点与工业用地；合理安排公共绿地、生产防护绿地、自然栖息地比例及分布。

根据城市发展规模及绿化现状，上海市将形成沿“江、河、湖、城”拓展的绿化骨架，以“环、楔、廊、园、林”为特征的市域绿化系统布局结构，绿地系统构建将实现绿地“点、线、带、面”相结合，平面绿化与垂直绿化相结合。浦东生态建设应在上海市绿地系统规划的基础上，深化浦东绿地系统规划，加强生态保护及公共绿地建设，强化森林入城，构建以森林为基质、以河流道路为廊道的生态网络总体格局与开放空间网络(森林面积占绿地面积50％以上)，确保较高绿地率和绿地连续性，主要用于休闲、娱乐等活动用地、历史风貌区、疗养地及有价值的生物栖息地，提高生物多样性。城市森林应处于自然或近自然状态，以乡土树种为主。加强生态用地范围内的农村居民点向城区集中，零星工业向工业园区集中，以实现生态建设与城镇化、工业化的相互促进。在生态建设用地范围内，要严格控制城市建设活动，尤其要控制工业区的建设与发展，限制大中型居民点的开发与建设(图1)。根据可达服务半径分级均衡建设各类绿地，优化绿地系统布局，体现景观与功能的有机结合，改善大型绿地之间的交通和步行条件，满足居民游憩、观光的需要。

图1 上海市城市总体规划土地使用规划图（1999 — 2020）

3.2 建立绿道网络，发挥复合作用

首先，应坚持生态优先原则，加强自然保护，遵循自然演进规律建立生态廊道，连接城市破碎景观，改善环境质量和野生动物生境，保护生物多样性，保持自然过程整体性和连续性。浦东应积极改善污水处理系统，改善黄浦江及其支流两岸生态环境，确定自然保留地，加强野生动植物生境保护，加强对栖息地大范围保护和适当管理，并将生物多样性作为衡量浦东环境状态和居民生活质量的一个关键性指标。

其次，根据浦东常年以东南风为主导风向的特点，可结合高速公路、快速干道、河道防护林、高压线走廊、沿海防护林地及城市绿楔设置一定数量东南—西北方向的绿色风道，一方面将城郊自然风光导入城区，建成绿色生态走廊；另一方面结合自身风向特点，促进城区风道通畅和空气循环流动，输送和引导江上、海上的冷湿空气，引风入城，可有效缓解城市热岛效应，促进城区气态污染物稀释扩散。

再次，尊重和保护浦东的历史人文景观、文物古迹，延续历史文脉并使之有所创新，体现浦东特有的记忆和文化精神。经过长期发展，生态绿廊应逐渐成为集休闲游憩、生态旅游、生态环境保护、动物栖息地保护、历史文物保护、生物科普教育等多种功能于一体的复合生态系统。

最后，要建设楔入式环城绿带，居住区间以软质物缓冲，并以楔形绿地、绿色廊道、河流等形成绿色网络，以绿链将接近的开阔空间连成整体。要重视绿地景观整体性营建，通过沿江、沿海、沿河、沿路的线形绿地、带状绿地、楔形绿地和环城绿带将各类块状绿地有机相连，以建设一个多层次、相互联通的绿道网络体系为目标，同时将绿色人行步道贯穿于绿色网络中，从而为人们提供更多地接触和了解自然的机会，并通过适当旅游活动促进经济增长。要保持生态系统完整性和不同地块特性，充分发挥生态用地的生态功能、景观功能、游憩功能与生态缓冲效应，形成完整连续的生态体系。对高楼林立的浦东新区来说，在绿道网络建设中，应提高森林覆盖率，使之达到50％以上，以大幅节约绿地建设和养护成本，并有效降低热岛效应。

3.3 加强生态设计，提高生态效益

“师法自然”，积极构建森林城区。结合上海市城市森林发展规划，浦东应按照“林网化与水网化”的城市森林建设理念，强化“三网、多核”的城市森林发展布局，突出水系林网、道路林网和农田林网，在林网水网中构建达到一定规模、能构成森林环境的各种核心林地，如世纪公园、滨江森林公园等，并在未来开发的南汇预留多处大型核心林地，打造集林地与大型水面于一体的高品质公共绿地空间，提升浦东的生态景观品质，适应世界城市建设。鉴于浦东绿地系统建设的复杂性，应积极建立与浦东城市规划各层次相对应的绿地系统规划，以利于规划的控制与实施。生态城区建设首先在水源涵养、固碳释氧、调节气候、保持土壤、净化空气方面具有潜在而巨大的生态经济效益；其次，生态城区建设有利于房地产开发与升值，有利于旅游业、文化娱乐、休闲观光等服务业发展，将产生巨大经济利益，实现产业发展和生态环境和谐互动；最后，生态城区建设应结合服务半径布设公园、青少年活动场地及商业文娱设施，将大型公园建设与市民就近游憩、购物、餐饮、文娱等活动有机结合，与高档住宅区、高档商务区开发有机结合，既可满足市民就近亲近自然的精神追求，产生巨大的社会效益，又可促进消费与房地产增值，产生巨大的经济效益。

结合浦东特点，浦东内环以内区域地价昂贵，应增加规模较小的公园和开放空间的数量与密度，保持容积率和建筑总量的相对平衡，改善人居环境，满足人们的游憩休闲需要。浦东内环以外区域应加快推进工业向园区集中、人口向城区集中、土地向规模经营集中。在该区域不仅应设计大面积公园和开放空间，同时还应结合森林公园设立一定数量的自然保护区，有效保护浦东的生物多样性；保留一定数量的基本农田，使之成为浦东景观的一部分，突出以孙桥为龙头的浦东都市农业特色，就近服务于世界城市农副产品需求。

生态设计要注重空间变化、地形和地势差异，创造自然而丰富的城市空间；结合不同地段进行相应植物群落设计，在自然环境适宜地段规划湿地、水体、草地、特色农业、花卉、苗圃等多样景观类型，并结合森林公园等引进野生动物，提高生物多样性；最大限度保护湖泊、自然湿地，努力构建人工湿地；结合水环境治理建设生态型河道，同时在公共绿地和居住区绿地建设中，通过建造人工水体来调节气温。生态设计应将感性的审美体验与理性的城市设计方法相结合，尽快建立引导控制城市绿化形态的“景观视觉管理系统”，优化绿化形态，提升绿化视觉质量。要尊重浦东自然景观风貌和生态特点，充分利用乡土树种，体现地域自然风貌特色，同时也可大幅降低养护成本；适当引进观赏性植物，以提升生态景观品质，提高生态景观的观赏性与多样性。

结合浦东高楼林立的特点，加强生态建筑设计，发展高层建筑的空中花园，加强高层建筑的架空处理，使绿化实现贯通；大力发展屋顶绿化和阳台绿化，实现绿化立体化，一方面可提高自然空间层次与绿化总量，另一方面可大幅提高城区绿化覆盖率，降低屋顶温度和空调能耗，实现人、建筑与自然的和谐统一。

3.4 发展循环经济，优化产业体系

城市政治经济发展是绿地系统布局结构进化的根本动力。产业结构调整所引发的城市空间结构突变，改变了城市系统物质、能量、信息的运动方式，是浦东绿地系统进化的基本动力。因此，要基于国家战略，以市场为导向，以经济效益为中心，将生态保护、控制、建设与产业发展有机结合，积极推动浦东产业升级，构建以服务业为主体的产业结构，促进循环经济发展，建设环境友好型、资源节约型社会。

首先，要将都市型农业和城市绿化有机结合。要积极发展附加值高的水果、蔬菜、花卉种植基地，并与休闲旅游相结合，发展观光农业，提高经济效益。在绿地建设中，可结合林业发展，布局适当的苗圃、花卉、水果基地，供应城区花卉及水果，并设置交易市场，实现产销一体化。

其次，要运用工业生态学原理，加快生态工业园区的建设步伐，促进产业升级。通过生态工业园区建设，建立工业体系共生关系，加强多个企业和产业之间的联系，改善整体经济的物质与能源效率。通过园区各单元的副产品和废物交换、能量和废水的梯级利用以及基础设施共享，实现资源利用最大化和废物排放最小化。

最后，要促进服务业与现代制造业的融合互动，逐步建立以服务业为主体的产业结构，促进产业结构优化。浦东内环以内区域应大力发展以金融、商务办公、会展、旅游为主的现代服务业产业集群，积极利用世博会机遇，促进黄浦江两岸综合开发；加强生态建设，提升黄浦江两岸空间品质，形成集国际金融、国际贸易、会展旅游、商业购物、休闲娱乐和生态居住于一体的沿江综合发展带。浦东内环以外区域应坚持第二、第三产业并重，以市场为导向，积极发展以装备制造、商贸物流、微电子、软件、生物医药为主的现代制造业，积极推动“一江三桥”地区(张江高科技园区、金桥出口加工区、外高桥保税区、孙桥现代农业开发区)的产业升级和“三港三区”联动发展，促进国际航运中心、国际贸易中心联动发展，进而与陆家嘴国际金融中心共同构建三位一体的发展格局。结合迪士尼乐园落户川沙的契机，大力推动旅游、房地产、文化创意、酒店服务业的发展，加强石化等高污染、高耗能产业的污染治理，逐步减少其比重，促进产业结构优化，推动生态建设与产业的互动发展。

3.5 完善考核体系，加强污染防治

建议将生态建设与环境保护纳入政府官员政绩考核体系，使其成为重要的考核指标，从而形成自上而下与自下而上相结合的监督与互动促进机制，有效减少片面追求GDP 增长的行为，使经济发展与生态保护协调同步。要加强对污染源的调查评估，运用GIS 等先进技术对污染地进行监控，加强环境污染的源头治理与过程控制，避免先污染后治理。要积极建设生态工业园区，禁止污染企业进驻工业园区，已有污染企业应加快推进污染防治技术进步，进一步加强环境污染治理。对节能减排不达标的企业，进行关停并转，确保污染物符合国家环保标准后方可排放，并确保污染物排放量不超出环境容量；对无法达到国家环保标准的企业，应逐步迁出城区。要加强浦东废弃物处理，实施固体废物处理“三化”策略，即固体废物减量化，实行生活垃圾分类收集；固体废物资源化，建立社区废品回收利用站；固体废物无害化，对生活垃圾、危险废物等集中处置，对一次性使用医疗用品废弃物实施统一收集、集中处置，以实现对垃圾的最大回收。

3.6 强调科学发展，构建低碳城区

为促进可持续发展，浦东以科学发展观为指导，积极构建资源节约型、环境友好型社会，正确处理生态绿地内各种资源与土地利用的关系，综合考虑生态系统的承载力、恢复力和可持续性，强调人地和谐，建设生态住区，并通过加强生态绿地建设阻止城市蔓延，促进城市和谐、高效和可持续运转。实施浦东生态城区规划，涉及到各级组织、各行各业和广大人民群众的共同利益，应通过有效宣传，促进公众广泛参与，有条不紊地推动浦东生态城区建设。

着眼长远，浦东要积极减少温室气体排放，构建符合国际标准的低碳城区。首先，主要能源要由石油和煤炭为主平稳过渡到以电力和天然气为主。其次，加强道路交通管理，鼓励市民减少使用私家车，更多地使用公共交通、步行和自行车，使用可替代的燃料。再次，要抓住全球金融危机期间国际能源价格低于国内的机遇，利用外汇储备加强天然气、石油等不可再生资源的储备，部分替代煤气、煤炭的使用。要大力发展循环经济，提高资源利用效率，加强新能源开发与利用，更多利用风能、太阳能等可再生能源。最后，要提倡高密度紧凑发展，促使土地集约高效利用，降低能源需求。

4 结语

浦东生态城区建设是一个长期持续的过程。生态城区建设与经济增长、节能减排是一个矛盾统一体，既相互制约、又相互促进。正确处理三者之间的关系，对浦东生态城区的近期实施和长远建设，具有重要的战略意义，并将在实现国家四大中心战略、构建世界城市过程中进行解决。生态城区建设并非单纯的生态建设层面问题，应从生态、经济、社会、环境等方面加以综合解决。生态城区规划尚属非法定规划，应与市域城镇体系规划、城市总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划有机结合，以有力推进浦东生态城区建设的法制化进程，有力促进浦东生态城区的顺利实施。

文章全文详见“规划师论丛”（2009年）《经济增长与节能减排政策导向下的生态城区建设对策研究——以上海市浦东新区为例科》