【规划师论坛2】国土空间规划体系中的规划理论发展与行业变革

的人口增长。值得关注的是，对比城市建成区面积和城市人口的增长率，土地城镇化的速度明显快于人口城镇化的速度。1978年，我国农村人口为7.9亿，城市人口为1.7亿；2018年，农村人口为5.7亿，城市人口为8.1亿，城市人口增长了4.76倍。但从土地城市化的扩张规模看，1981 年我国城市建成区面积为7438km2，2016年城市建成区面积为54331km2，增长了7.3倍，大大高于城市人口增加级数。相关统计数据也表明，1980～2010年的30年间，全国城市建成区面积的年平均增长率为6.3％，远高于同期城镇人口的年增长率4.21％和城市化的年增长率3.11％，一定程度表明了城市化过程中土地开发脱离了人口城市化的需要。由此可以看出，我国城市化发展过程中存在资源保护与利用不平衡的问题，正如党的十九大报告指出，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。

同西方城市化进程特征相似的是，我国城市化水平达到60％后，全面进入了追求发展质量的“精明增长”阶段，也就是讲求生态、社会和经济效益的均衡发展。这和当前国家顶层设计强调的“五位一体”总体布局和生态文明发展观是一个指向。

城市规划理论的丰富与发展，历来都是与国家和城市的发展密切相关的，并以服务发展为目标和取向。国家的发展理念发生转变，城市规划的理论与方法必然相应发生改变，以及时发挥指导规划和推动社会实践的作用。“不论任何时代，城市都主要是为那个时代的社会制度服务，体现出那一个时代的社会精神。且城市规划的理论，一切城市规划的技术和艺术，无一不是在这个大前提下产生的。”纵观西方国家近百年来的城市规划理论发展，实际上也是借由社会、经济、环境等发展目标和价值取向的转变而相应转变与适应并取得不断的完善。不同学者的研究结果都指向了相同的发展趋势，就是规划理论研究已进入研究社会、经济发展与生态的关系，以及人和生态的关系的阶段。

从检讨的角度看，21世纪以来的城市规划，基于以追求城市经济发展为主的价值取向，表现出明显的“过度”倾向，也就是过度的城市规划，其典型代表之一就是风靡一时的“城市空间战略规划”，或者是“城市发展战略规划”。“城市空间战略规划”虽然也是以全域资源的合理保护与开发为前提，但战略规划的结果主要还是着意于谋求城市空间的快速拓展。这种过于突出以城市为主角的“大规划”，其副作用之一就是导致在国土空间层上出现了“多规不一”问题，以及基于城市政府“以土地换财政”的需要，城市在发展中对国土空间的其他重要资源(如生态资源、农业资源等) 的过度侵蚀和影响，因此也才出现了中央号召下的“多规合一”地方试点工作，这为建立国土空间规划体系提供了实践基础。

因此，基于生态文明发展理念，国家提出构建国土空间规划体系，清楚表明城市发展所依赖的空间载体，应作为国土空间的有机组成部分加以看待，也就是城市发展空间是国土空间规划体系的一个子系统，与生态、农业等其他资源子系统形成有机整体。这样一种框架性的空间体系构建，势必对城市规划产生相应的影响，特别是在城市规划的程序理论和机制理论方面。几年前，国内有学者提出“反规划”理论，一时哗然。实际上，其核心要义并不是改变规划的范式理论，而是在生态安全观下对规划程序理论的改变。建立国土空间规划体系，将对城市规划的程序理论和机制理论产生积极的影响，同时也将给城市规划的实践工作带来相应的变革和机遇。

尽管城市规划已被纳入国土空间规划体系，但其自身的基本理论并不会因此产生体系性或技术性的突变。因为原来强调的“多规合一”中的各个规划，自身都有各自的规划重点和技术路线，以城市空间统筹布局为核心的城市规划也是如此，将继续保持专业的理论和实践特征。但由于发展理念的转变，同时城市发展本身也进入新的阶段，纳入国土空间规划体系后的城市规划，在理论外延和内涵上会相应产生协调性的调整，这需要引起规划学界和行业的高度关注，毕竟大量的国土空间规划实践正在开展或行将开展，及时对城市规划理论加以调整和完善，才能发挥其对实践的指导作用，以及对城市规划行业发展的引领作用。