【系列专版】深圳城市更新与土地整备的联动：案例实践与政策反思

2011年深圳出台了《深圳市人民政府关于推进土地整备工作的若干意见》(以下简称《若干意见》)，首次提出“土地整备”的概念。这一概念的提出主要是由于社会经济的发展要求更多重大产业项目和公共基础设施的落地，城市存量土地的再开发也需要以解决土地历史遗留问题为基础。而以城市更新为代表的市场手段在满足这些需求方面发挥的功效有限，在这种政府必须发挥“看得见的手”的作用时，深圳基于原有的土地征收、土地储备等相关制度，探索了一种新的政府主导的存量土地再开发路径。

根据《若干意见》，土地整备被定义为：立足于实现公共利益和城市整体利益的需要，综合运用收回土地使用权、房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理、填海(填江)造地等多种方式，对零散用地进行整合，并进行土地清理及土地前期开发，统一纳入全市土地储备的活动。这一定义体现出土地整备将原来的房屋征收、土地收购、征转地历史遗留问题处理及土地储备等手段都纳入了一个统一的政策框架之下，基于对这些原有政策的继承和综合，进行了改革创新。

《若干意见》的出台标志着深圳土地整备制度的正式提出和初步建立，在土地整备项目的实施过程中，涉及的土地征收行为参考《深圳市土地征用与收回条例》予以具体操作实施，房屋征收与补偿按照《深圳市房屋征收与补偿实施办法( 试行)》实施。然而，随着土地价值的快速攀升，原权利人对土地和房屋征收补偿的要求也水涨船高，已有的土地整备补偿方式和标准对土地利益共享方面考虑不够，难以达到原权利人的期望，延缓了土地整备的进程，使得土地整备在快速为公共基础设施和重大产业项目落地提供空间支撑方面所能发挥的作用大打折扣。在此背景下，深圳基于坪山区的探索实践，提出了利益统筹的土地整备模式。2015年，深圳出台《土地整备利益统筹试点项目管理办法(试行)》，明确了“整村统筹”和“片区统筹”两种利益统筹土地整备模式，通过“政府与社区算大账，社区与居民算小账”的方式，以“土地+ 资金+ 规划”的补偿手段，更好地解决土地历史遗留问题和土地增值收益分享问题，加快了土地收储的进程。此后，随着一系列配套政策和《深圳市土地整备利益统筹项目管理办法》的出台，土地整备利益统筹政策体系不断完善。

基于以上分析，可以看出现阶段深圳土地整备政策体系主要包含了传统的土地储备和房屋征收及新型的利益统筹两种运作类型，这两种存量土地的改造路径在改造对象、实施主体、实施成效等方面既有相同点也有不同点，与城市更新相比更是存在较大差异(表1)。

就改造对象而言，城市更新的改造对象包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等，同时受到政策约束，这些改造对象的合法产权比例通常需要达到60%以上；房屋征收的实施以实现公共利益为出发点，改造对象必须是出于这一原因而需要实施征收的房屋；利益统筹则侧重于对原农村实际掌握的土地进行改造，但无须区分这些土地是否具有合法产权。

从实施主体看，城市更新主要由市场主导，在逐利本性的驱动下，市场主体往往挑选合法用地比例较高、建筑密度较低及权属关系较为清晰的区域进行更新改造，这些区域的改造在时间和货币成本上都更为低廉，有助于实施主体获得更为可观的利益；同时，由于补偿标准是由市场主体和原权利人自主商定，市场主体也愿意支付较高的拆迁补偿，原权利人对于这一改造方式的接受度较高。房屋征收则由政府主导实施，其补偿方式和标准也在较大程度上受到政策约束，不如城市更新灵活，因而在多数情况下不受原权利