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【规划师论坛4】围填海影响下的海岸带生态安全管控与规划策略
规划师杂志社   2019-05-13 15:00:21
 
通过填海获得的;河北曹妃甸工业区计划填海600km2;浙江计划填海1700km2;广东南澳岛共有7处填海工程,填海面积达3.40km2 。填海项目的实施破坏了海域的生态环境、植被和原有地貌,造成了环岛沿岸的沙石裸露和水土流失。近年来,香港来自填海的土地供应明显减少,并于2018年2月5日正式启动东涌新市镇扩展计划的大规模填海工程,斥资200亿港币,预计容纳14万居民。这次工程强调重塑由红树林、生态砖等组成的“生态海岸线”。

    从国内外沿海地区发展经验看,科学填海可以为社会经济发展提供增量空间。所谓填海区域,一般指通过填海活动所获得的陆上土地范围,郑志慧认为是“近岸海域建成的陆地化工作及生活空间”,杨春认为应该包括填海形成的岸线及附近水体。

    刘金朋肯定了填海造地对于城市市区发展的有效性,并认为填海是“因为土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因而需要将海岸线向前推,用人工建设的方式扩充土地面积”。他将填海造地概念定义为:基于海域资源形成新土地的人为活动。其他学者也从不同侧重点分别对填海进行了定义,如于海波等人侧重地貌学、马军侧重岸线。尽管不同学者对于填海定义的叙述不一,但其本质内涵是一致的。

(三)政策保障与生态管控

    我国有4次大规模的围填海活动:第一次是中华人民共和国成立初期的围海晒盐;第二次是20世纪60年代中期至70年代的围垦海涂扩展农业用地;第三次是发生在20世纪80年代中后期到90年代初的滩涂围垦养殖热;第四次是进入21世纪,随着我国经济快速持续增长,特别是在工业化浪潮和土地紧缩情势下,掀起大规模围填海热潮。

    2018年适逢国家出台了被称为史上最严厉的填海政策,8月22日国务院印发《关于加强滨海湿地保护严格管控围填海的通知》,从严控新增围填海造地、加快处理围填海历史遗留问题、加强海洋生态保护修复和建立长效机制4个方面,要求切实提高滨海湿地保护水平,严格管控围填海活动。除国家重大战略项目外,全面停止新增围填海项目审批。原则上,不再受理有关省级人民政府提出的涉及生态脆弱敏感、自净能力弱海域的围填海项目。 在2018年底前完成全国围填海现状调查,原则上不受理未完成历史遗留问题处理的省(自治区、直辖市)提出的新增围填海项目申请。对已经划定的海洋生态保护红线实施最严格的保护和监管,全面清理非法占用红线区域的围填海项目。

    国内外专家学者对我国填海造地的相关研究起步较晚,且大多集中在填海工程技术及海洋生态环境与保护方面,如2008年刘修德等编著的《福建省海湾围填海规划环境影响综合评价》、2009年韩选江出版的《大型围海造地吹填土地基处理技术原理及应用》。从宏观角度来说,付静等人对广东海岸带的自然条件、利用现状及用海需求等方面进行分析,提出了海岸带的规划思路与管理保护措施;王伟对大连市海域空间的适宜性分区进行研究,从填海需求预测、海洋功能分区和填海审批等方面探讨填海新区的建设;刘洪斌通过对深圳填海后环境问题的分析,提出控制填海工程和建设生态环境保护系统体系的建议;张继民从战略角度对填海工程的生态影响进行评述,探讨填海区规划的可行性与必要性;刘霜等人认为填海行为是对海洋自然环境自然属性的永久性改变,提出建立健全海岸带生态补偿机制。

   从微观方面来说,尹延鸿对曹妃甸新老填海区的规划进行比较分析,详细研究了填海方式,关注填海对区域生态环境造成的破坏,提出要做好环境监测、地质灾害的预防及适度有序地进行填海开发。一方面,填海新区的空间规划设计应当遵从一般城市空间规划设计的框架和原则;另一方面,填海新区的环境特点、工程建设条件和规划布局又有别于一般的城市用地。填海要坚持以规划引导为基础、以生态优化为前提的特色填海之路。

    既有填海工程的研究一般集中在海洋工程技术、环境评价、政策指引与效益分析等层面。学术界往往结合项目进行前期可行性论证,如填海新区的选址、填海方式及形态规模,而针对填海新区的整体规划管控、生态景观建设及环境保护措施的可操作性成果较少。有关填海新区海岸带空间布局规划、环境规划、生态安全响应机理及滨海景观安全格局等的研究,无疑是城市规划与生态学界的一个新课题。

二 填海利弊及海岸带规划案例分析

(一)填海工程的利弊

    围填海活动一方面可以获得增量城市空间,带来土地资源及经济效益,另一方面也改变了海岸线原有生境,破坏岸线的生物多样性,且填海后固化的岸线近海原生态将难以修复。从这个角度来说

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