【规划师论坛1】基于陆海统筹的海岸带空间规划研究综述与展望

需要根据所处理的问题、问题的类型及管理的目标而有所改变。图 1 呈现了一种可能的海岸带空间范围(延伸至专属经济区)及海岸带相关要素。

海岸带是海洋系统和陆地系统复合交叉的地理单元，是受海陆相互作用的独特环境体系，其内部系统之间存在着密切的联系，这种独特性使得人类对海岸带的管理充满了挑战。海岸带拥有丰富和优越的资源条件、环境条件和区位条件，同时也是典型的生态脆弱带。总体来说，海岸带具有以下 4 个方面的特性：

(1)生态系统多样。尽管不同地域海岸带的生态系统不完全相同，但其生态系统多样性的程度通常高于其他内陆区域。以热带地区为例，其海岸带区域内至少包含有红树林—湿地及其他潮间带系统、海草系统、珊瑚礁系统、沙滩系统、泻湖和河口系统等自然生态系统。这些生态系统不仅为大量的物种提供了栖息地，造就了丰富的生物多样性，还具有极大的经济价值。例如，在20世纪90年代马来西亚半岛30％以上的渔业与红树林生态系统有一定联系；澳大利亚大堡礁每年的观光产值约有10亿美元。

(2)资源类型丰富。海岸带区域蕴含了丰富的资源，如石油、天然气、沙和砾石、黏土沉积物、贝类沉积物，以及森林、湿地、沙滩和动植物等，无论是陆域还是海域，其生态价值和经济价值都十分可观。

(3)人类活动多样。海岸带优越的资源、环境及区位条件，使其成为城市化进程的重要区域，从而聚集了大量的人口，而且世界大部分国家中海岸带地区往往都成为经济最为发达的区域。相对于内陆地域而言，海岸带的人类活动也具有多样性，几乎涵盖了各个领域。

(4)生态环境脆弱。海岸带是典型的生态交错带和生态脆弱带，面临着各种各样的生态风险，包括全球性的气候变化、海平面上升、二氧化碳和温室气体等自然灾害风险，农业种植、砍伐森林、建坝和灌溉等带来的人为风险，以及工业化和城市化所产生的废物、填海造地和海岸线开发、海上运输、采矿和海岸线改造、旅游业、渔业等城市发展所带来的风险。

海岸带是一个特殊的开放系统，其内部的多个系统存在着复杂的交互作用，不同系统间的物质能量流动在人类活动介入后变得更为复杂。虽然规划体制的差异致使不同国家和地区的陆域规划与海域规划内涵不尽相同，但在过去相当长一段时期内，大部分国家的空间规划体系都将陆地和海洋作为两个独立的部分进行规划。近年来，对陆地和海洋系统相互依赖的进一步认识推动了陆域规划与海域规划系统之间的整合需求。2018年国务院机构改革后，隶属于3个不同部门、与陆海统筹规划密切相关的空间规划(城市总体规划、土地利用总体规划和海洋功能区划)将进行全面改革，对于陆海规划间差异性的认识有助于空间规划的整合。

(1)陆海环境的差异。陆地生物及物理环境相对稳定，人类的活动在空间上相较海洋而言更为固定，因此陆地环境人工化的程度更高，而海洋则一直保持着高度的自然状态。人类活动在陆海两个领域的强度差异衍生了不同的权利和权益模式。陆域的土地所有权较为复杂，具有完善的产权市场，其发展需要尊重利益人的权利。而海洋以航行、观光等公共利益为主，通常是由政府行使管理权。陆海不同的权利和权益模式催生了不同的法律及管理制度，陆地上混合的权利和复杂的利益关系总体上遵循国家与地方的管理制度，而海洋的发展权益除了涉及国家和地方制度外，还会涉及到国际条约。

(2)陆海规划的差异。不同的环境使得陆海规划在发展驱动力、引导方式、决策影响因素、利益者参与性及科学依据等方面均有所差异。现代意义上的陆域规划起源于第二次世界大战后，是由科学发展所驱动的；而海洋的相关规划是近30年随着环境保护与经济发展的矛盾加剧才出现的。陆域规划主要通过法定图则、建设许可等方式引导建设行为，海域规划则主要通过环境评估保护海洋环境，随着用海的需求越来越大，诸如欧洲的海洋空间规划 (MSP) 也开始吸纳法定图则和许可制度进行规划引导。因为土地的利益相关者数量较多，所以土地发展需要综合考虑其诉求；而海洋的利益相关者数量较少，海洋开发利用以区域或国家的需求为主要导向。