的管控职责落实不到位，如管控规则不清晰，导致管控边界和规模失效。空间管控作为一个传导过程，其失效主要体现为横向空间分区及纵向空间分级管控的失效。其中，纵向上是通过规划体系的传导，自上而下实现对某种空间资源规模和边界的管控；横向上通过部门分工进行空间分区的管控，当然横向上的空间管控分区也会随着规划体系的传导向下不断细分，同时在以往“多规并行”的背景下也必然体现为空间分区管控的冲突。目前中央提出优化“三生空间”、划定“三线”，其实质就是为了统一空间分区管控以优化国土空间格局。同时，国家为保障粮食安全、国土生态安全，加强对地方城乡建设的宏观调控，通过划定各种控制线来实现对耕地、生态敏感资源和建设用地规模及城市发展宏观布局的调控。“三线”划定的提出意味着国家更加强化对规划体系传导过程中纵向空间的管控，以破解空间管控失效的顽疾。

    空间分区管控失效表现为一定空间范围内，不同部门制定的管制规则存在冲突或无法达成空间和事项的全覆盖。这是由于各个部门的管理目标不统一，在编制规划时往往更注重部门利益，忽略与其他部门的协同。而不同规划间平行衔接的模式，又使得规划间缺乏统筹，部门空间管理事权边界不清晰，使资源无法得到有效的统筹配置与利用。空间分区管控失效的根源在于空间的唯一性和资源管理的多样性之间的矛盾。由于我国长期存在“条块分割”的管理体制，在空间规划上更注重纵向控制，而缺乏在同一空间上的横向衔接，造成在同一空间上存在不同空间管控逻辑的矛盾。各类自然资源必须依附于空间存在，由此我国采取按资源要素分类平行管理空间的模式，这势必与空间的唯一性相冲突，具体体现为空间信息错位、空间认知多元和空间管理碎片等多个方面，这就造成生产、生活、生态空间格局的混乱。为解决空间分区管控失效问题，必须构建层次清晰、分工明确、相互衔接的空间规划体系，通过具有统筹性和指导性的空间分区及各类专项规划工作，理顺部门空间权力的关系，实现规划的“横向到边”。

    空间分级管控失效是由于不同层级政府的诉求和取向存在差异，导致上级政府的意图无法有效落实，而下级政府的灵活性受限的现象。首先，我国作为单一制国家，中央政府与地方政府的关系是一种“委托—代理”关系，作为代理人的地方政府更加了解实际情况，且和中央政府的利益存在一定偏差，导致上级政府的空间管控失效，产生“图数不一致”等问题，特别是涉及生态安全和历史文化的空间资源被破坏。其次，我国地方政府的资源管理部门受地方和上级主管部门的双重领导，正如一般所说的“上面千条线、底下一根针”，现有的分部门“逐层到底”的传导模式在很大程度上限制了地方的灵活性，导致地方层面分区管控失效的集中爆发。

    上级约束性和下级灵活性的矛盾是上述问题产生的根源。我国现有关于各级政府事权划分的文件多为原则性的表述，少有详细的法律和制度文件作为支撑，导致上下级政府间的“委托—代理”关系中的约束性和激励性都明显不足，存在“激励不相容”和“信息不对称”等问题。因此，需要构建合理的空间管控传导体系，在规划内容上既要落实上级政府的政策和意图、整合上位规划要求，又要反映自身和下级政府的利益和诉求、指导下位规划的编制，形成上下沟通的信息渠道。在“一张蓝图”传导中的载体表达上，需要明确不同层级的管控主体对空间管控对象的管控精度差异。以空间形态的管理为例，其在宏观层面以结构性示意为主，在中观层面形成空间边界，在微观层面精确划定控制线、明确开发控制指标；在规划实施上则需要明确空间事权和时序安排，保证激励相容，既保证上级政府对下级政府的有效治理，又实现规划在具体实施层面的可操作性，是规划真正做到能用、好用、管用的关键。

    近年来国家从空间治理的角度对空间管控体系进行改革部署。早期的实践以地方性的探索为主，突破点集中于规划的编制层面，以划定控制线边界、化解部门空间冲突为主要目标，如上海在“两规融合”阶段划定 3 条边界、广州在“三规合一”阶段提出 “四线”管控等。自习近平总书记在中央城镇化工作会议上提出“建立空间规划体系”后，伴随着28个县市“多规合一”试点工作的开展，空间管控体系建构开始进入国家授权下的改革阶段，提出以“一本规划、一张蓝图”为主要目标