个需要关注的是“地方治理”。国家治理所下放的权力除了部分放手市场、回归公众外，还深入到地方治理的范畴，调动地方自主能力和积极性。灾后重建面临着重建时期地方秩序的解构和后重建时期地方秩序的重构，地方政府发挥着重大的作用。

    在回访汶川地震灾后重建时，出现了中央政府与地方政府两端分化的差异性评价，“举国重建”的高效率极大提升了中央政府的公信力，而部分地方政府的作用容易被忽略，有访谈者被问到震后重建时说，“那都是国家安排的，广东政府做的，XX 政府啥子都没有做”。出现评价的两极化主要在于：①重建决策和项目实施大多由中央和援建省市统筹安排，之前以地方政府为治理主体的地方秩序被打破，治理主体的转换使得地方政府的重建工作容易被忽略；②中央政府部门和支援省市有限定的重建周期，所负责的交通设施建设、基础设施建设和公共服务设施建设等大多数在一两年之内完工，而地方政府负责的重建工作周期较长，如产业发展升级、产业结构调整和生态治理等难以在短期内完成，由此造成评价的落差。

    进入后重建时期，中央政府和援建省市回撤之后，地方政府还需面临着新一轮地方秩序的建设。在治理主体上，地方政府在重建时期受到了信任度质疑，如何重建信任和权威成为一大难点。在工业化上，灾后重建的特殊性决定了大量入园企业均属于外来嵌入式类型，具有典型的跨省援建性质，其固有的特点决定了与本地市场和资源之间的断裂，而根植于本地特色的工业反而面临着无地可用的尴尬局面。在城镇化发展上，重建的物质空间品质提升的同时，居民面临着就业体系不完善的问题，就业岗位的缺少与类型上的趋同，都在不同程度上制约着城镇人口的就业状况，部分人口外出打工，影响城市活力与多样化的彰显 。这都要求地方政府有足够的经验，实现减灾与发展的良性循环。

    芦山地震后，中央决定将灾后恢复重建的“指挥棒”交给四川，探索重大自然灾害重建“地方负责制”，因此芦山模式的探索有利于增强地方应对重大自然灾害的能力，为重大自然灾害的恢复重建向地方负责转型探索路径。

（三）公众参与治理的呼声日益高涨

    随着社会主义市场经济体系的建立完善及行政体制的深化改革，当前推进国家治理体系现代化的重点是社会治理领域 。随着公众意识、市民精神与法治意识的不断提升，广大民众要求参与国家事务与社会事业的治理呼声日益高涨，国家治理现代化也需要将社会组织及人民群众纳入到主体范畴，体现以人民为中心的基本方略，把人民对美好生活的向往作为奋斗目标。汶川到玉树的恢复重建，也体现出了公众参与的重要性。

    谭斯颖在对汶川灾后恢复情况进行实地考察后提出，救灾和重建管理体系的不足之处在于自上而下的资源配置与自下而上的信息传递之间的错位，本土文化在重建过程中被淡化和边缘化，导致局部地区出现新景观与当地居民实际需求相排斥的现象，更多呈现出精英化的景观改造。而在玉树灾后重建中，德宁格项目探索实现“五个手印”的工作模式，遵循人本原则，推动公共参与，化解社会矛盾。在深入一线调研，充分考虑当地百姓的土地权益、邻里关系、宗教文化、个人意愿与风俗习惯的基础上，在产权确认、土地公摊、院落划分、户型设计和施工委托等环节充分征求群众意见，并通过按手印的方式予以确认，保证住户全程参与规划的5个环节。作为自然灾害的受害者和灾后重建的服务对象，居民重建家园的意愿须得到充分尊重和落实，才能可持续发展。

（四）小结

    “举国援建”的模式是在特定历史时期、特定重大自然灾害后探索形成的灾后恢复重建模式。相对而言，芦山地震造成的破坏性相对较小，但同样面临着物质空间的重建与修缮、生产生活秩序的恢复、灾民的安置与调动等系列灾后恢复重建所涉及的难题，适合成为探索新模式的载体。同时，在国家治理现代化背景下，国家逐步放权于市场、地方政府、群众，市场配置资源的灵活性增强、地方政府的治理能力强化，以及公众参与意识的提升，都将促使恢复灾后重建模式逐步走向多元化。而芦山率先探索了“地方负责制”的这一模式，成为我国探索完善重大自然灾后重建体系的一次生动实践。

二  芦山灾后恢复重建模式框架

（一）芦山灾后恢复重建概况

    2013年 4月 20日 8时 2分，四川芦山发生 7.0 级强烈地震，波及雅安、成都、乐山、眉山、甘孜、凉山和德阳等市州的32个县(市、区)，受灾人口约为218.4万人，失踪21人，遇难196人，受伤13019人。

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