利用总体规划编制和实施机制，构建适应高质量发展要求的指标体系、政策体系、标准体系和统计体系等，加快土地供给侧结构性改革，推动土地利用方式转变和质量提升，强化空间治理能力现代化。

二  长沙现状空间规划管理成效评估

（一）现状城乡规划编制概况

    目前，长沙已建构了“1+1+1”的现行规划编制体系。第一个“1”指一套法定规划体系；第二个“1”指一系列专项规划；第三个“1”指一系列规划研究、技术标准与技术规范。当前建立的以总体规划为核心的城乡规划编制体系是相对完善的，并且还形成了规划、实施、评估的跟踪管理机制。但是仍存在不足之处：一是规划衔接不够，特别是控规与专项规划衔接不充分、落地性差，专项规划编制部门之间衔接不够、实施性不强。二是专项规划和城市设计成果尚未纳入规划管理依据，法定效力不强，规划实效大打折扣。三是控规编制缺乏弹性，指标采用“一刀切”模式，难以适应新时代多元的发展要求。

（二）横向事权的空间规划

    在横向上对应各部门事权，长沙涉及空间治理事权的部门共有 31 个，存在“一对多”和“多对一”的情况。一方面，各部门出于对自己部门利益的考虑，形成了各部门间空间规划权利的相互竞争；另一方面，城乡规划、发展规划、土地利用规划等空间治理规划在不同职能部门主管下自成体系，各类规划的技术标准和规划内容存在差异，规划协调的法律规定不够充分，缺乏有效的协调机制和平台(表1)。

（三）纵向事权的空间规划

1.行政区：全域多层级事权管理

    长沙辖六区、长沙县、浏阳市、宁乡市。其中，浏阳市、宁乡市为县级市，由湖南省直辖，长沙市代管。2015 年成立湘江新区，由省管重大事项，市管日常运行。

    在市一级城市规划管理中，中共市委、市人大常委会、市政府及市政协根据工作职责发挥着相应的决策作用。长沙市城乡规划局作为市政府主管城市规划行政管理工作的职能部门，规划管理体制尚未全面覆盖。湘江新区、望城区、长沙县、浏阳市及宁乡市规划管理机构隶属于所在地人民政府(管委会)管理，其规划管理的权限、标准和流程尚未统一。这在一定程度上影响了规划管理与决策的集中统一性。

2.功能区：市区开发园区多元交织

    长沙的园区开发主体过多，市域有5 个国家级工业园区、9 个省级工业园区。片区叠加，各功能区之间缺乏统筹管理，功能协同性不足，新城新区包括国家级湖南湘江新区、梅溪湖国际新城、滨江新城、洋湖片区、大王山片区、高铁新城、南部新城、马栏山视频文创园、滨水新城、黄兴会展经济区和临空经济区等，存在各自为政、同质竞争的现象( 图 3)。

三  空间规划的改革前沿与经验总结

（一）省域空间规划试点

    省级空间规划是国家空间规划体系中承上启下的环节。2017 年 1 月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，明确了9个省份作为省级空间规划试点。其中，海南省是第一个开展省域空间规划的试点，完成了《海南省总体规划 (2015—2030年 )》并已获批，该规划综合了土地、城乡、环境、林业和海洋等空间内容，解决了各部门规划空间“打架”问题，形成了全省空间的一张蓝图。此外，宁夏回族自治区、安徽省、江西省及长春市均探索出了一系列可复制、可借鉴、可推广的经验(表2)。

（二）“多规合一”试点

    2014 年 8 月，国家发展改革委、国土资源部、环境保护部、住房和城乡建设部等部委联合发布了《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，选定了 28 个试点市县，探索“一个市县一本规划、一张蓝图”。其中，以浙江开化县为代表的国家发展改革委与环境保护部联合试点、以山东桓台县为代表的国土资源部试点，以厦门为代表的住房和城乡建设部试点，在“多规合一”的本质内涵、工作组织、规划体系和平台应用上形成了基本共识(表3)。