试行 )》( 建城 [2002]240号 )规定专项规划由规划部门和园林部门共同负责编制，专项规划是总规的下位规划，必须纳入总规。由此可知，在现行城市规划编制体系下总规阶段规划部门是实现对绿地系统完全控制的关键主体。但就目前行政体系的设置，注定规划与园林部门各自为政，缺乏沟通协调。规划部门认为园林部门是园林绿化的行业主管部门，城市绿地系统规划应该由园林部门主导，导致在专业规划中对绿地系统控制不重视，处于缺失状态；而园林部门主导编制专项规划一般是在总规编制完成后，很难纳入经批准的总规，对绿地系统的控制乏力。例如，《岳阳市城市绿地系统规划》已经随着《岳阳市城市总体规划》的修编和调整进行了两版修改调整，虽根据园林城市要求经市政府批准，但都没能真正纳入总规，强制性和实施性差。因此，让规划部门转变观念，在专业规划编制时切实加强绿地系统控制担当是实现绿地系统完全控制的关键所在。

2. 城市绿地系统的依附性决定控制关键主体回归规划部门

    城市绿地是有生命的基础设施，绿地规划、建设和养护的系统性与整体性是绿地综合效益充分发挥的前提。而事实上绿地系统“多头管理”和大部分城市绿地依附其他用地存在的局面严重影响其整体效益的发挥。

(1) 现行行政体制下，城市绿地依附的管理建设主体众多，如岳阳市五大绿地中，公园绿地主要由城管局下属单位园林局管理，还有部分公园绿地分属旅游、文物、林业和风景区等部门管理；生产绿地属林业部门管理；防护绿地根据性质分属交通、水务、经信、林业和环保等部门管理；附属绿地由产权单位管理；其他绿地分属农业、林业、水务和风景区等部门管理，由于各部门管理制度及对城市绿地的理解不同，很难形成一盘棋局面进行整体控制。

(2) 现行土地制度下，五类城市绿地除公园生产防护绿地是单独用地外，其他类型绿地都是依附其他用地存在。城市绿地系统对其他行业管理部门、各类用地的依附性决定本来行政地位就不高的园林部门没有能力有效协调各部门各单位，园林部门主导编制专项规划时很多编制内容 (如市域绿地系统规划、结构布局和其他绿地规划等 ) 达不到编制目的，由此将城市绿地系统控制关键主体回归行政地位强的规划部门尤为重要，而园林部门的主要精力应放在绿地系统分类控制、树种规划等专业性强的技术指导规划上。

（二）专业规划和专项规划各行其道导致城市绿地系统控制脱节

1.专业规划控制性强但编制时重视不够

    专业规划是总规的组成部分，对绿地系统控制性强。但由于规划和园林部门价值取向的不同，规划部门组织总规编制时对专业规划重视不够，使本来就控制不完全的专业规划处境尴尬，如对绿地系统的控制只是机械按规范要求凑绿化用地数量指标，结构和布局摆在其他建设用地布局之后考虑，甚至把本该在总规编制时认真研究的内容留到专项规划中再研究，对绿地系统的控制流于形式。例如，《岳阳市总体规划(2008—2030 年 )》(2017 年修订 ) 确定十四个研究专题，绿地系统并未列入其中，专业规划基本上是引用上版总规和专项规划部分内容，未深入考虑如何在空间结构和布局上优化对绿地系统的控制，解决绿地网络结构不完善、布局不均衡等问题。

2.专项规划控制完全但难以纳入总规导致控制乏力

    专项规划是总规的下位规划，只有与总规同步编制才有可能纳入总规。然而，又有多少城市能做到同步？即使同步是否又能真正纳入总规？规划部门虽为城市绿地系统规划的组织编制部门，但总规批准后的专项规划编制由园林部门独自完成已成惯例，同时又由于绿地系统规划总量、空间结构和布局等受制于总规，若没有规划部门的配合，连获得总规等基础资料都很困难，更谈不上“共同编制”，在这种状况下编制的专项规划虽然比较完全，但质量及对绿地系统的控制力度就可想而知。专项规划难以反向影响总规导致控制乏力也是不争的事实，如《岳阳市总体规划(2008—2030年)(2017年修订)》征求意见时，根据专项规划园林部门提出：一是打通松杨湖与芭蕉湖、芭蕉湖与长江、东风湖与王家河等连接廊道，解决城市中结构性绿地之间连接不畅的问题，完善绿地系统网络结构和通风廊道，但牵涉到其他建设用地，只有松杨湖与芭蕉湖连接廊道被采纳；二是枫桥湖、东茅岭、天伦城、白石岭和八字门等生活圈内，大面积区域无公园绿地服务，应调整这些区域 ( 特别是棚户区和城中村 ) 中植被良好的山体的用地性质，改为公园绿地，满足公园绿地服务半径覆盖率大于或等于80％及公园绿地步行五分钟覆盖率大于90％的要求，保障市民的绿色福利享受均等，但建议没有被采纳。

3.专业规划和专项规划各行其