“总规”)、近期建设规划和控制性详细规划 ( 以下简称“控规”)，一直到具体项目的落实，体系相当完整，但与外部体系 ( 如城市治理模式等 ) 却缺乏有效关联。综合分析总规、近期建设规划、控规与建设、管理环节的关联度可以发现：总规突出对发展建设的综合部署；控规强调法定管理的具体依据；近期建设规划则与上位规划、分期建设和实施管理三者均有紧密关联 ( 图 1)，不仅是城市建设的实施规划，也是城市总规从宏观蓝图走向实施管理的必经之路，还是调控和引导城市近期建设的重要依据。因此，应强调以城市总规为统领，以近期建设规划为抓手，以控规为核心，有效连接各治理环节，并与城市治理紧密结合。

    其次，对标城市治理要求，充实近期建设规划内容，并强化其抓手作用。近期建设规划具有综合性和行动性的特点，贴近政府管理工作，目前已成为落实地方政府经济社会和城市建设五年目标、统筹近期空间需求的重要手段。另外，近期建设规划的主要内容也基本能对应城市治理要求，为增强其抓手作用，仅需对指标体系、项目库构建和行动计划等进行相应完善与创新(表1)。

二 佛山“十三五”近期建设规划编制背景

（一）宏观趋势：“三期叠加”与供给侧结构性改革

    “十三五”期间我国处于“三期叠加”的新常态背景，虽然发展作为第一要务没有变，但发展理念和发展方式发生了改变。佛山作为全国重要的制造业城市，经济综合竞争力位居全国大中城市前列，但发展不平衡、不充分问题仍然突出，主要表现在：制造业基础雄厚但创新能力不强；东西部区域发展水平差异较为明显；用地紧缺且效率不高；配套设施均等化和优质化有待提升；城市形象品质未凸显地域文化特色等。因此，近期建设规划编制要体现理性发展，其目标确定、空间布局、项目安排及实施机制都要统筹考虑城市发展客观规律和城市转型升级需求，化解多年积累的深层次矛盾，关注稳增长、调结构、促改革、惠民生的总体要求。另外，转型期的另一个突出特点就是未来前景的不确定性增加，这就容易刺激短期行为，近期建设规划既要确保城市经济发展对土地的真实需求，又要挤掉虚假的泡沫成分。供给侧结构性改革是近期经济工作的主线，全省供给侧结构性改革去库存行动计划显示佛山去库存压力巨大，位居全省之首。据统计，佛山中心城区 2014 年底写字楼存量约为 304 万平方米，空置率高达18％。因此，近期建设规划要加强房地产市场研判，强化土地供应与房地产市场的联动，科学管控土地供应规模和时序，合理控制商品房供应规模，保障已划定的产业红线，着力于振兴实体经济，统筹平衡商业、办公与工业等开发项目的规模。

（二）时代特征：期限特点与全面小康社会关键期

    本轮近期建设规划期末亦为城市总规、土地利用总体规划 ( 以下简称“土规”) 及相关专项规划的“收官”之年( 规划期限均至 2020 年 )，不仅要依据并落实上位规划，加强统筹处理彼此的矛盾，针对现状梳理欠账，也要对未来发展有所反馈与展望。另外，“十三五”也是全面建成小康社会的关键期，需结合全省率先建成小康社会的目标及本地实际，确保全面建成高水平的小康社会。

（三）现实情况：市区分权与城市治理工作新部署

    佛山具有工业城市转型发展的复杂性与高度分权管理的特殊性，“简政放权”“强区弱市”“多元包容”的文化背景和“自上而下”的发展模式，产生了市级层面统筹力度弱、区域整体利益保障难及地方重复建设资源散等一系列问题。2016 年初，全省城市治理工作大会在佛山召开，佛山作为试点城市须在“十三五”期间高起点科学谋划新时期的城市治理工作，实现城市发展由城市升级、升值再到城市治理现代化的大跨越。为此，本轮近期建设规划需要结合现实情况进行创新探索，并充当全面推进城市治理工作的有力抓手。

三  城市治理导向下的佛山近期建设规划创新

（一）规划思路：问题、目标、条件与价值四重导向相结合，对标城市治理新要求

    坚持问题导向抓突破、目标导向抓落实、条件导向抓保障、价值导向抓方向，使传统规划的问题、目标、条件三导向与价值导向 ( 城市治理的“理治”与“善治”) 紧密结合 ( 图 2)，并强调城市治理的理性价值、永续价值、人本价值和共享价值等要求，更尊重城市发展规律，注重城乡统筹和区域协调；更尊重民意，贴近民生，着力解决城市发展困境和群众最关心的民生热点问题，在“治病”过程中实现转型发展。为此，