新反思和调整以往的做法，特别是在鼓励社会资本投入方面，出台政策之密集，十分罕见。未来，公共服务设施规划应更加关注市场参与，引入更多的社会资本介入公共服务设施的建设与运营，实现运营社会化。

二  安徽省推进公共服务综合规划的背景与意义

    过去，城市公共服务设施专项规划多以分项编制为主，相互之间存在“多规不协调”“体系不健全”等问题。为此，2016 年初安徽省住房和城乡建设厅结合设市城市、县城的实际情况和普适性要求，经过深入研究、反复讨论和广泛征求相关专家意见，形成了《安徽省城市公共服务设施综合规划编制导则》(以下简称《导则》)，以指导规划编制。

    《导则》对现有专项规划的效力进行了反思，将公共教育、公共文化、公共体育、医疗卫生、社会福利及社区服务六大类公共服务设施统筹安排，避免设施布局矛盾，是全国首部专门指导城市公共服务设施综合规划编制的地方性导则。《导则》适用于城市中心城区、县城城区的公共服务设施综合规划编制工作，是“变分为统”的综合型规划，更加关注多层次需求、资源共享和基础设施。《导则》对需要编制的规划类型、编制内容、编制范围及文本、图纸要求都作了较为详细的规定，完善了安徽省城乡规划编制体系，解决了当前公共服务设施存在的问题，体现、落实了未来一段时期公共服务设施建设要求，将为安徽省实施城镇高标准规划战略再次注入强心剂，有利于进一步增强城镇规划编制的科学性，提升规划管理水平(图1)。

三  研究区域概况

    界首市位于安徽省西北部，是阜阳市下辖的县级市。近年来在“品质慢城、乐居界首”的目标指引下，界首市的城市规划、建设和管理取得了突出成就，但作为重要民生工程的公共服务设施建设相对来说受到了一定忽视。此次研究针对教育、医疗、民政、文化体育、社区综合服务和菜市场等七项现状公共服务设施，发放300份调查问卷(回收有效问卷300份)。经调研分析发现，公共服务设施建设主要存在以下四方面问题。

(1) 总量不足。现状各类设施距离国家标准要求有较大的差距，人均各类设施用地面积占国家标准下限的 70％左右，而文化与社会福利设施甚至不足30％。在文化设施上，缺乏艺术馆、美术馆等艺术文化类设施以及老年和妇幼活动中心，西城和铁北缺乏片区级文化设施，全市3个街道缺乏片区级文化活动中心，社区级的基层文化设施同样短缺。在社会福利设施上，中心城区现状每千名老人拥有床位数为 22 张，占国家 2015 年平均水平的 73％，在设施配套、功能多样化和服务水平方面都存在着较大的缺陷，入住率较低，建设标准较低。此外，社区养老设施、乡村养老设施等基层设施匮乏。

(2) 空间分布失衡。公共服务设施集中于老城中心区，东部新城、产业片区的设施不足，乡镇地区公共服务设施缺口较大。例如，老城区内教育设施的生均用地面积低于国家标准，用地紧张，存在安全隐患，而新城区、产业园区的教育资源不足，学校服务半径过大，外围乡镇与农村地区的学校数量不足，质量不高，导致乡村学生长距离赶往城区上学的现象较为普遍，在给城区教育设施带来压力的同时，也造成了乡村教育设施的闲置浪费。产城融合、城乡一体的时代背景对传统公共服务设施的不均衡配置提出了严峻挑战。

(3) 设施统筹利用水平亟待提升。特需门诊、精神病专科医院等设施未与使用人群充分结合，中小学体育场地开放率不高，体育健身设施与绿地公园等设施尚未整合利用。此外，由于存在开发商代建居住区公共服务设施的情况，导致对公共服务设施监督监管的乏力，制约了公共服务设施功能的发挥。

(4) 社会资本的参与度不高。单一政府投资的方式为政府财政带来沉重的负担，也是造成众多设施“重建设轻管理”“重建设轻维护”的重要原因。例如，除职教学校外，民办学校数量占学校总数的比例不到 5％，民办学校的就学儿童数量占就学儿童总数的 11％。

四  人居环境品质导向下界首市公共服务设施综合规划应对策略

    界首市公共服务设施建设存在的问题在安徽省具有较强的代表性。针对这四大问题，应顺应人居环境品质导向下公共服务设施发展的五大趋势，妥善处理好城市与乡村、空间与需求、用地与功能、政府与市场这四组关系。为此，本文提出四大应对策略。

（一）妥善处理城市与乡村的关系：梳理结构、分类布置

    解决公共服务设施总量不足的问