(2) “新土改”时期(2003～2013年)。30年的改革实践证明，要坚持土地集体所有以适应农村生产力，并不断深化改革土地承包经营权，赋予农民更多权利。2003 年实行的《农村土地承包法》指明，保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转，《物权法》也明确规定了该项权利，农民具有充分自由；十七届三中全会和十八届三中全会又分别提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权”和“建立健全土地承包经营权流转市场”，允许农民以多种方式流转土地承包经营权和稳定农村土地承包关系并保持长久不变，“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营”等规定， 进一步深化完善了农村的土地制度。

(3)“三权分置”时期 (2014 年至今 )。土地产权包含占有权、使用权、收益权和处置权4项内容，现行的土地承包制规定农民对土地有占有权、使用权和收益权，处置权归集体所有。2014年中央一号文件指出“在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”，形成了农村土地改革的基本框架，并于2015年《深化农村改革综合性实施方案》和 2016年《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中不断构建“两权分离”到“三权分置”的政策体系，以促进农村土地经营权流转，适应产业化、规范化发展，开辟中国特色新型农业现代化新路径。

（二）我国农家乐用地管理问题分析

1.用地分类标准衔接不当

      近年来，国家农业部、住建部、国土资源局及旅游局均对以农家乐为代表的休闲农业给予了政策上的支持。2015年农业部《关于积极开发农业多种功能大力促进休闲农业发展的通知》指明支持农民发展农家乐，可通过多渠道获取土地发展休闲农业；2017 年中央一号文件利用“旅游+”“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、康养等产业深度融合，支持闲置宅基地做休闲旅游养老产业等，鼓励发展富有乡村特色的民宿，为农家乐发展带来良好的机遇。但是农家乐作为一种融合第一、第二、第三产业的现代农业发展模式，其小到农民利用自家宅基地经营，大到外来业主承包农林用地经营的方式必然导致用地类型多样，往往都会涉及到耕地、宅基地、林地及水域等土地资源的开发和利用，并且在不同部门出台的政策中往往有着不同的分类标准和内容(表 1)。例如，国土资源部强调对农用地的保护，住建部更关注城市建设用地，农业部则把农家乐用地按建设用地进行管理，但集体建设用地中没有与农家乐用地直接相关的用途分类，此外它对于广义农家乐的用地并无提及。各部门对土地分类侧重点的不同将直接增加农家乐用地分类的难度，无法从定性的引导转为针对性的标准。

2.国家政策与法律制度相互脱节

      农村土地流转不仅是未来我国经济增长的根本动力，更是我国发展新型农业的必经之路，为此国家在不断的探索中。一方面是对于农村土地“三权分置”的探索，如2014年11月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出要在稳定完善农村土地承包关系的前提下采用鼓励创新土地流转形式、加强土地流转管理和服务等方式规范引导农村土地经营权有序流转；另一方面是对于“三块地” ② 的探索，如2015年1月下发的《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》标志着我国农村土地改革进入试点阶段，其牵扯到农村土地流转相关法律的修改和制度的完善，并于2017年在对农村宅基地的盘活利用上有了进一步的考虑和推进措施。

      与国家政策不断探索形成鲜明对比的是农家乐用地相关法律制度的停滞不前。农家乐作为一种新型的产业模式，其用地管理有自身的特殊性——名义上没有改变土地的农用性质，导致现在普遍通过承包、租赁、合作联营及自主开发等方式获取大多数的农家乐用地，只有很少部分用地按照建设用地报批程序，办理农用地转用和征收手续之后再经营。在承包与租赁价格低、见效快等利益优势的驱使下，多数农家乐经营业主往往会虚报实际经营内容来规避国土部门的审批和监督，这归根结底源于我国现存的农村土地流转程序的不规范，现存的《物权法》《土地管理法》《土地承包法》《旅游法》中均缺失对农家乐用地管理此类边缘性项目的明确规定，这种“