早期，政府通过内部会议纪要形式支持非农工商用地指标入市流转，俗称合作建房，会议纪要约定“集体必须留足30％的指标自用、投资方自有资金达到项目预算总投资的35％，按照建筑面积收取市场地价的10％”，政府扶持集体经济发展的思想依然较为浓厚。集体自用非农建设用地无年期约定、无地价缴纳要求；集体入市流转的非农建设用地的合同虽然有年期限制，但是对于土地所有权归属、到期续期等制度并没有明确的约定，在一定程度上为后续的集体建设用地管理留下了空间。2011年，市政府出台《深圳市原农村集体经济组织非农建设用地和征地返还用地土地使用权交易若干规定的通知》(深府〔2011〕198 号 )，第一次通过规范性文件的形式明确了非农建设用地土地使用权入市流转规则，允许通过招标、拍卖、挂牌的方式进行交易，并对地价等做了规定。在非农建设用地制度形成、划定、落地和管理的历史过程中，区政府起到了积极主导作用，规划国土职能部门基本撤出对非农建设用地管理的政策制定环节。根据广东省留用地的定义，留用地性质为工业用地，深圳将土地用途扩展为工商用地，并根据规划用途不同确定工业和商业用途之间 65 折的比例折算，但这一比例和用途折算并未在市政府层面予以确认，由各区执行。此外，在市政府拆迁赔偿和安置置换的各项政策中，均鼓励通过经济补偿的方式来解决拆迁和调整置换问题，但对于非农建设用地仍然保留产权置换的权利。
      从经济功能的角度看，产权并不是一般的物质实体，也不完全是法律意义上的权利界定，而是指人们对物的使用所引起的相互认可的行为关系；它用来界定人民在经济活动中如何受益、如何受损，以及他们之间如何进行补偿的规则。一种土地制度是否有效，不在于由谁拥有土地，而是在于土地能否自由交易。从非农建设用地入市流转的政策规定，到拆迁补偿过程中，仅允许非农建设用地进行产权置换，可见集体对非农建设用地拥有完整的占有、使用、收益和处分的权利。

(3)第三阶段 (2011年至今 )：指标交易，权益扩展。

      以龙岗区 2011 年非农建设用地管理调整和置换管理规定为时间节点，代表非农指标进入指标交易阶段。2014年，《关于加强和改进城市更新实施工作的暂行措施》对原集体历史用地 (未完善征、转地手续的违建用地 ) 利益分配政策的突破，加快了城市更新项目的推进力度，同时更新单元需要满足具有一定比例合法用地的门槛，这些都进一步强化了非农建设用地的市场价值。根据市场经验，非农建设用地工业用地的价值在 0.4 ～ 1.5 万元 / 平方米，且市场交易较为活跃。每一块土地的背后，都是一个多方利益的复杂博弈，土地资源紧缺的深圳尤为明显。
      加强非农建设用地后续管理，保障城市规划的实施，促进节约集约用地，维护社区股份公司合法权益成为非农建设用地管理的主旋律，政府均鼓励通过城市更新、整村统筹等方式解决非农问题。非农建设用地之所以成为市场的逐利对象，且能快速地形成隐形市场，从集体的角度而言，需要规划功能较好的地块去落实非农指标、实现其更大的利益；从开发商角度而言，一是非农建设用地是集体的合法完整产权用地，受政府权利干预较少，有更加优惠的政策支持；二是非农地价优惠程度较高，极大地降低了开发商运营成本。允许非农指标的跨社区流转，使得非农建设用地指标演化为承载原集体权益的“地票”，形成隐形“地票”市场。指标的跨社区、跨街道调整，更大地获取了因区位差异而带来的土地增值收益，在留用地指标划定中尚未有先例。
      非农建设用地是农民发展权益的补偿，调整纳入城市更新，通过发展权的转移实现了权益的兑现。政府鼓励非农建设用地地块规划为公共利益时，积极进行非农建设用地的调整。在保护公共配套设施用地开发的同时，异地实现非农建设用地的权益。

（二）政策绩效评估

      非农建设用地指标是城市化征、转地过程中，政府对原集体和原村民的重要补偿方式，承载着保障原集体和村民的利益诉求、生存需求和未来发展空间的重要职责，是一项公平公正的制度安排，得到广泛认可。由于市场化程度的提高，政府最大可能地创立平台、将其推进入市，规范流转、保障农民利益，使非农建设用地利益最大化，同时规范国有建设用地管理市场。2012年之后，随着城市更新的制度突破，土地的市场化程度向纵深发展，各类集体土地的盘活、历史遗留用地的处理政策异常活跃，政出多门、频繁修改的态势在加剧，非农建设用地作为集体政策中的“尚方宝剑”更是进入了新一轮政策的演化期，跨社区调整、扩大比例规模、已建拆除调未建、指标落地后重新抽离和土地用途变更等现象达到历史顶点。此种做法虽然满足了城市建设发展的需要，但