用地处于闲置状态，导致作为土地所有者的政府和作为土地占有者的国有企业陷入“两败俱伤”的困局，利益还原低效。③ 2005 ～2014年，主要是进行“非正式”创意更新，在不变更产权的前提下划拨工业用地，改造为创意产业园区，在上海市正式挂牌的 78 家创意产业园区中，约有 80％是利用工业建筑改造而成的，并涌现了如 1933、八号桥、红坊等一大批优秀的创意产业园。工业用地更新在这阶段得到了极大的发展，但原土地利用效率并没有得到提升，利益还原度低。

      《上海市城市总体规划 (2016—2035)》中划定了城市开发边界，提出“全市规划建设用地负增长，中心城区零增长”的发展目标，由此上海的土地资源日渐紧缺。为应对资源环境紧约束的城市发展“新常态”，提高存量工业用地的利用质量和综合效益，上海市政府相继发布了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法》(沪府办[2016]22号)、《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定》( 沪府办 [2016]23 号 )。政策涉及规划编制管理、土地出让和产业布局等多方面，并针对不同的空间区位、用地规模提出了针对“区域整体转型开发、零星工业用地开发”不同的开发引导、土地管理、后续监管机制，做到了分类、分级的细化管理。其中，规划编制特别强调了转型工业用地规划编制在增加公共开放空间、公共服务设施等方面的内容，明确了开发商公益贡献的导向；土地管理方面，强调了土地价款补缴方式和具体要求，较大限度保证了土地增值利益还原的社会共享；后期监管方面强调了全生命周期管理，强化了转型工业用地的转让、出租及实际用途的全过程动态评估和监管。至此，上海以“补交地价+开发商贡献”模式开启了“强化内涵发展，突出存量优化和品质提升”的更新阶段，展开了利益还原与社会共享的又一次积极探索。

四  工业用地更新过程中利益还原和社会共享的规划博弈

      城市工业用地更新改造与提升优化，自工业诞生以来就作为城市的自我调节机制而存在，成为城市发展的重要组成内容。进入新世纪后，西方城市更新向强调多元利益主体合作的“社区导向”转变，工业用地更新不再仅仅是一种规划技术手段，其以社区规划为主导形式，在政府机构、开发商和社区组织 ( 居民 ) 之间形成一种基于博弈规划的新的合作关系，强调通过各相关主体之间的协商谈判，实现旧工业区的社会、经济综合复兴。
下文主要结合上海现行相关政策，以上海中心城区某零星工业用地更新规划研究为例，从利益还原效率和社会共享两个层面解析工业用地更新过程中的规划博弈。

（一）地块概况

      地块地处内环，位于社区公共活动金三角围合区域的中心，东侧为历史文化风貌区、南侧为在建商务区 ( 以下简称“A地块”)、东南紧邻创意产业园区(以下简称“B 地块”，拟调整为综合文化功能的商务区 )，所在街坊现状主要为住宅组团用地，另有少量商办用地，到地铁站仅需步行5～10分钟，区位优越、未来周边商办设施集聚。
      地块用地面积为 0.83hm²，建筑面积为 1.17 万平方米，产权属性为工业用地，现状已自发更新为综合农贸市场 ( 图 1)，主要包括传统菜场 ( 建筑面积为 1200m²，含公厕)、棋牌室、网吧、餐饮及连锁酒店等业态，建筑为1 ～ 4 层，现状土地利用效率较低、业态传统、建筑质量欠佳、环境品质不高、各类交通混杂。原控规为保留商业服务业用地。
      地块满足零星工业用地自行开发条件，现状已经历过非正式更新，利益主体多元；地块区位优越，土地增值效益显著，但用地面积较小，且周边住宅密布，利益还原效率受限。故以此地块为例，兼具复杂性和代表性。

（二）利益还原效率

      利益还原效率指土地增值效益释放的效率，其影响因素主要有功能业态和用地性质、容积率、建筑高度等，三者各自独立又相互关联，共同决定利益还原的效率。

1.功能业态和用地性质

用地性质决定土地基准价格，是影响土地价值的基本要素，根据《上海市2013年区段地价更新成果(住宅、商业、办公、工业 )》，土地基准价格排序依次为商业＞办公＞住宅＞研发总部＞工业；功能业态与地区发展相互影响，是决定单位土地价值的核心要素。

(1)基于区域发展需求的规划引导。

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