控要素主要包括12项内容，每类规划均涵盖了多项空间要素，其间交错重叠，以住建部门与国土部门的交集为多(表1)。

      对此，四部委在本次试点工作中致力于联手突破“交错重叠”的难题，共同推动28个不同类型的市县开展试点，并由中央经济体制与生态文明体制改革专项小组统筹。在具体工作安排中，28个试点市县由四部委分头组织指导，且四部委分别制定技术指引与规定 ( 表 2)，在空间规划体系、空间管控统筹与体制机制改革等方面提出要求。

      四部委横向合作难免带来相互竞赛的意味，并映射出部门的本位主义特征。虽然各试点城市均编制了引领性的综合规划，但由于法定地位的缺失，综合规划并不能作为行政许可的依据，其作用也就停留在研究层面；更为明显的是，综合规划名义上由各地统筹规划机构牵头编制，实际上各地统筹具体工作的主要是部委的下级对口部门，均强调以各自部门规划为依托、整合其他部门规划，导致综合规划的内容凸显部门色彩。例如，国家发改委和环保部试点城市编制市县发展总体规划，以五年发展规划为依托，提出中长期空间战略和五年纲要内容，划分城镇、农业、生态三大空间，体现了发改部门的经济社会发展规划和主体功能区划思路；国土部试点城市编制国土空间综合规划，以土地利用总体规划为底盘，建立国土空间开发管控体系，统筹生态红线、永久基本农田和城市开发边界“三线”划定，体现了国土部门的底线思维和用途管制的思路；住建部试点城市编制城乡总体规划，以城市总体规划为依托，在全域划定“三区”(禁建区、限建区和适建区)，在集中建设区划定四线(绿线、蓝线、紫线和黄线)，体现了住建部门城乡空间统筹布局的思路。

（三）实际工作的地方主义

      在四部委的分别指导下，28个试点城市积极探索空间规划体系改革思路，形成了3种模式(表3)：第一种是替代型，规划体系特征为“1+N”，以区县空间综合规划替代原有的城市总体规划、土地利用规划及环境规划等空间规划，直接指导下层次的各部门专项规划，以浙江开化、四川南溪和浙江德清为典型；第二种是新增型，规划体系特征为“1+4+N”，在现有各类空间规划的基础上另行编制一个空间综合规划，以指导现行各类规划，不影响现有各类空间规划的独立性，以浙江嘉兴、云南大理等城市为典型；第三种是升级型，规划体系特征为“1+3+N”，依托现有的某部门空间规划提升为空间综合规划，以指导各部门专项规划，以广东南海、江苏句容为典型。在工作组织上，各试点城市基本都建立了党委或政府主要领导牵头的试点工作领导小组，在实际工作中形成了政府集中统筹、专业部门牵头两种工作模式，前者专门成立统筹规划机构(如成立领导小组办公室并抽调专门人员集中办公)，后者依托部委的下级对口部门进行统筹和召集工作。

      通过梳理四部委28个试点的成果可知，探索路径各异，核心内容各有特色，地方色彩浓厚：①划定控制线，建立全域空间管控体系。比较典型的有德清的“四类三级”控制线体系、南海的“四线”体系、句容的“三类空间三条线”体系、桓台的“控制线+单元”的“双层次”规划体系和大理的“九线”体系等，控制的核心聚焦于生态空间、基本农田及农业空间、建设用地等方面。各地表现出生态保护控制线尽量划小、建设用地增长边界尽量划大的特征，如佛山南海区，现状建设用地比重已占全区总面积的50.9％，最终划定生态控制线比例为16.7％，而建设用地增长边界比例达到61.5％。②土地开发权的政策探索，主要有存量土地再利用、农用地合理补偿、差别化土地供应和建设用地绩效指标等。例如，佛山南海区提出推进“三旧”改造与土地复垦、产业用地集聚等；四川南溪区建议建设用地年度计划向西部倾斜、针对耕地结余指标奖励未利用地指标等，在推动用地结构优化的同时，变相获取新增建设用地指标。③空间规划管理体制的改革建议。大部分试点都提出规划审批权限下放、土地行政审批程序简化及规划编制、审批、实施“三权分离”的建议，这反映了对我国现行空间规划中存在的“部门规划管理事权边界模糊、中央与地方规划责任与权益边界模糊”问题的反思，也反映了地方政府与上级政府对于土地开发配置权的争夺。
      本轮“多规合一”试点已从早期的技术协调型探索转向更深层次的空间规划体系改革，在探索部门规划管控边界、管理体制协调的表象下，各试点表现出相当强烈的地方主义色彩和上下级政府对“土地开发权”配置的博弈。相较于技术上的问题，这一源于现行体制的中央与地方之间规划事权的矛盾，可能是这一阶段空间规划体系改革的核心难题。

二  空间规划中的事权关系分析

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